Budżetowanie brutto i netto w samorządach

Drukuj

Fot. Rafał NowakPięcioprzymiotnikowa wizja samorządu terytorialnego przedstawiona w raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0″ była tematem debaty Prezydentów Miast zorganizowanej 20 lutego w Warszawie. Jeden z jej uczestników wyraził zainteresowanie m.in. alternatywną koncepcją gospodarowania brutto i netto w budżecie lokalnym. Forum Od-nowa zaczerpnęło ją z prawa finansowego samorządów krajów Europy Zachodniej, przede wszystkim Danii i Norwegii. Rozwiązanie posiada znaczącą przewagę nad obecnymi zasadami gospodarki finansowej prowadzonej w formie jednostek organizacyjnych, które reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Gospodarka brutto i netto teraz

Gospodarka finansowa polskich samorządów opiera się na konstrukcji jednostki budżetowej i zakładu budżetowego oraz tzw. rachunku jednostki oświatowej. Jednostka budżetowa to najważniejsza forma organizacyjna, przy pomocy której realizowane są wydatki w samorządowej części sektora finansów publicznych. Łączne wydatki budżetów samorządowych to 180,5 mld zł (2012 r.), a realizujących te wydatki jednostek budżetowych jest ponad 50 tys. (m.in. szkoły, przedszkola, żłobki, placówki pomocy społecznej). Dochody i wydatki każdej jednostki budżetowej są w całości objęte budżetem gminy. Kwoty określone w planach finansowych danej jednostki budżetowej gminy „sumują” się w jej budżecie. Taka jednostka organizacyjna środki na wydatki otrzymuje z budżetu gminy. Nawet, jeżeli prowadzi działalność odpłatną, dochodów z jej tytułu nie może zatrzymywać (np. z opłat za usługi, dzierżawę). Musi je odprowadzić na rachunek budżetu gminy. Takie jest rozumienie polskiego prawa finansów publicznych zasady budżetowania brutto.

Formą gospodarowania netto są natomiast samorządowe zakłady budżetowe. Koszty pokrywane przez te jednostki to 5,4 mld zł (2012 r.). Zakład budżetowy pomyślany jest jako samofinansująca jednostka organizacyjna. W ramach określonego przez organ stanowiący planu finansowego dysponuje środkami z własnej działalności. Może być dotowany z budżetu gminy, jak również dokonywać tam wpłat. Mniej znaczącą formą gospodarowania netto jest rachunek jednostki oświatowej (1,1 mld zł w 2012 r.), który stanowi ograniczoną postać niegdysiejszego rachunku dochodów własnych, jeszcze wcześniej zwanego rachunkiem środków specjalnych. Rada gminy może utworzyć taki rachunek przy szkole, ustalając dochody, które mogą być na nim gromadzone. Przykładowo, dyrektor szkoły może zbierać środki z wynajmu hali sportowej i pokrywać z nich określone wydatki. Tak, jak w przypadku innych form publicznej gospodarki finansowej, podstawą do zbierania i wydania pieniędzy jest plan finansowy.

Obecna formuła: wadliwa i nieelastyczna

Tak skonstruowana jednostka budżetowa nie zachęca do oszczędności w wydawaniu środków publicznych: pieniądze po prostu jej się „należą”, a urząd gminy musi je regularnie przelewać. Właściwie nie ma więc związku pomiędzy dochodami i wydatkami. Z perspektywy racjonalizacji wydatków, władze samorządowe mogłyby uzyskać pozytywniejszy efekt dzięki stosowaniu formuły zakładu budżetowego i rachunku dochodów własnych. Ale polskie prawo zasadniczo ogranicza możliwość funkcjonowania instytucji samorządowych w formie zakładów budżetowych, zaś rachunki jednostek oświatowych mogą być tworzone tylko dla jednostek sfery oświatowej. Jednostki samorządu terytorialnego działają zatem w sytuacji znaczącego systemowego limitowania, które dotyczy środków finansowych na poziomie 190 mld zł rocznie. Co więcej, w myśl polskiego prawa cała jednostka organizacyjna gospodaruje albo brutto (jednostka budżetowa), albo netto (zakład budżetowy). Samorządy nie mogą zatem wybierać pomiędzy formułą brutto i netto w odniesieniu do poszczególnych dziedzin w obrębie jednej instytucji. Historycznie te ograniczenia tłumaczy geneza: konstrukcja jednostki budżetowej, zakładu budżetowego oraz rachunku jednostki oświatowej wywodzi się z prawa budżetowego PRL, sięgając niekiedy wczesnych lat 50 XX wieku. Czerpią ze wzorców scentralizowanej gospodarki budżetowej Związku Radzieckiego. Dla samorządów miejsca w tym systemie po prostu nie było. Odziedziczone rozwiązania są od 25 lat jednym z wielu elementów realnie ograniczających samodzielność finansową samorządów i zarazem szkodzącym jakości polskich finansów publicznych.

Postulowane zmiany z dużym potencjałem

Tymczasem warto przyznać władzom samorządowym większą elastyczność w kształtowaniu finansów podległych im instytucji. Chodzi o to, by organy samorządowe wdrażały bodźce zachęcające do gromadzenia dodatkowych dochodów, wspomagających działanie instytucji, jak i racjonalizujących wydawanie pieniędzy. Z ustawy o finansach publicznych i powiązanych z nią aktów prawnych powinny zniknąć zapisy o jednostce budżetowej, zakładzie budżetowym i tzw. rachunku jednostki oświatowej. Zamiast tego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mógłby wybrać dla swoich instytucji formę gospodarowania brutto lub/i netto. Limit brutto ustalano by dla działalności, w której wysokość wydatków na dany cel jest niezależna od osiąganych z niej dochodów. Natomiast limit netto byłby górną granicą kosztów po odliczeniu dochodów bezpośrednio związanych z celem limitu. To limit najdogodniejszy dla instytucji, które prowadzą odpłatną działalność komunalną, np. przedszkoli czy zarządów nieruchomości. Limit netto stanowiłby uniwersalną metodę wykonywania budżetu, zastępując zakład budżetowy i rachunek jednostki oświatowej. Władze samorządowe miałyby możliwość fakultatywnego ustalenia indywidualnego planu finansowego dla konkretnej instytucji (teraz obowiązkowo musi go mieć każda z jednostek organizacyjnych). Dzięki temu organ stanowiący mógłby określić poziom swobody na niższych poziomach operacyjnych oraz osoby odpowiedzialne za realizację poszczególnych pozycji w budżecie samorządowym. Na przykład, kierownikowi danej instytucji mogłyby być przyznane zarówno limity brutto, jak i netto w wyraźnie zdefiniowanym zakresie. Władze samorządowe powinny mieć pełnię praw do przyznawania określonych limitów. Takiej możliwości nie daje obecna ustawa o finansach publicznych.

Jak działałoby to w praktyce?

W polskim systemie budżetowym podstawą przyznawania prawa do wydatków są działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej. Postulowane limity brutto i netto mogłyby odnosić się do tych samych kategorii. Przykładowo, opisany w uchwale budżetowej limit netto przyznany dyrektorowi szkoły gminnej w odniesieniu do wydatków w rozdziale 80101 – Szkoły podstawowe oznaczałby, że dodatkowe dochody, jakie wypracuje w swojej działalności, może w danym roku budżetowym przeznaczyć na odpowiednie zwiększenie wydatków klasyfikowanych w tym samym rozdziale. Rada gminy mogłaby dla takiego limitu ustanowić dodatkowy warunek, np. obowiązek przeznaczenia pieniędzy na dodatkowe zajęcia dla uczniów lub zakaz wzrostu wydatków w określonej kategorii. Wszystkie dochody i wydatki musiałyby być wykazane w sprawozdaniach budżetowych przekazywanych do urzędu gminy. Nie byłoby możliwe unettowienie kwot. Ze względu na możliwość pokrycia dodatkowych wydatków jedynie dodatkowymi dochodami, efekt takiego limitu byłby neutralny dla budżetu gminy.

Czytaj również