Czas na nowy system finansów samorządowych

Drukuj

Temat finansów samorządowych jest zawsze aktualny. Przybiera tylko różne postaci. Teraz wypłynął ze względu na rozprawę przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedtem przy okazji ustawy śmieciowej, a jeszcze wcześniej – akcji samorządów „Stawka większa niż 8 mld”. Dyskutuje się o konkretnych problemach. A przecież pod każdym z nich kryje się istotne, a niekiedy wręcz podstawowe pytanie o kształt ważnych elementów systemu finansów samorządowych. Tylko, że żadne z nich nigdy nie pada. Myślenie o finansach samorządów znajduje się w koleinie. Dotyczy to samorządowców, parlamentarzystów, urzędników, dziennikarze i naukowców. Sam system też tkwi w koleinie.

Dobrze już było

Ostatnim ważnym wydarzeniem dla finansów samorządowych była ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r. Miała być znów czymś przejściowym, na 2-3 lata. Stanowi ona zresztą tylko fragment systemu. Najbardziej ewidentny i namacalny, bo odzwierciedla go wpływ środków finansowych na rachunki bankowe samorządów. Od 2004 roku wiele się wydarzyło. Początkowa obawa o działanie nowej ustawy, a następnie entuzjazm związany z eksplozją dochodów samorządowych, jaka towarzyszyła pokaźnemu wzrostowi gospodarczemu. Wiara w siłę inwestycji samorządowych i przekonanie, że wzrastające wynagrodzenia będą napędzać budżety samorządów. Samorządy – w ich ocenie – potrzebowały tylko podatków od konsumpcji. Stąd postulaty tego środowiska o przyznanie udziałów we wpływach z VAT i podatku akcyzowego. Łatwe pieniądze dla samorządów, ale mające mało wspólnego z definicją dobrego systemu finansowego. Ostatnie lata pokazują, że dobrze już było: od 2009 r. wpływy zaczęły spadać. Co gorsza, brak świadomości, że system tkwi okrakiem pomiędzy teraźniejszością a przeszłością.

Piętno PRL

Pisząc ustawy, Parlament zachował w finansach samorządowych koncepcje i mechanizmy rodem z PRL. Ich źródłem są głównie regulacje z końca lat pięćdziesiątych. Nie przystają one do zmienionych warunków ustrojowych, gospodarczych i społecznych. Co więcej, nie rokują dobrze na przyszłość. Budżety samorządowe są nadal przede wszystkim spadkobiercą budżetów rad narodowych. W zasadniczej części i postaci, przypadające obecnie samorządom podatki i opłaty nie uległy zmianom od czasów wczesnego PRL, w którym były dochodami rad narodowych. Niezdolność do „przekroczenia Rubikonu” na etapie transformacji wyraziła się w przyznaniu samorządom czegoś, co określa się mianem dochodu własnego. Mowa o blisko 30 mld zł z udziałów we wpływach z PIT, które jednak nie są odpowiednikiem podatku samorządowego od mieszkańców. Przypominają raczej udziały, którymi dysponowały rady narodowe w PRL. Prawdziwie samorządowych podatków jest jak na lekarstwo. Za to szereg opłat, które przypadają samorządom, to raczej tak nienazwane podatki. Choćby opłata skarbowa. Regulowanie przepisami kwot opłat jest dowodem na ich wybitnie niesamorządowy charakter. To efekt utrzymywania się podskórnego założenia z PRL, że usługi publiczne są generalnie nieodpłatne.

Nadal istnieje przyzwolenie, by samorządy mogły być obecne na rynku. Ustawa o gospodarce komunalnej z 1996 r. pozwala na swobodną działalność gospodarczą poza sferą użyteczności publicznej. Miejsce przedsiębiorstw państwowych podporządkowanych radom narodowym zajęły spółki komunalne lub ich córki. Podstawowe zasady ustawy o finansach publicznych sięgają prawa budżetowego z PRL. Dotyczy to m.in. systemu dyscypliny finansów publicznych, jak i obowiązującej samorządy klasyfikacji budżetowej: narzędzi kontroli niegdyś niezbędnych w budżecie państwa. A przecież samorządy zostały pomyślane także w tym celu, by będąc bliżej mieszkańców, efektywniej niż państwo wydawać pieniądze. Czy w 1990 r. doprawdy nic się nie zmieniło?

Nietrafione dodatki

Od początku transformacji w systemie finansów samorządowych nie miały miejsca istotniejsze zmiany. Nowe elementy to prawo do zadłużania się i związane z nim ograniczenia, odróżnienie działalności operacyjnej i kapitałowej (część bieżąca i majątkowa budżetu samorządowego) oraz kontrola zarządcza. W każdym rozwiniętym państwie dochody samorządów podlegają w jakimś stopniu wyrównaniu. Tyle, że w Polsce tak drastyczne dysproporcje pomiędzy samorządami wynikają przede wszystkim z faktu pozostawania rolników poza podatkiem od dochodów ludności: PIT. Poza tym, katalog dochodów własnych został stworzony nieroztropnie. Jest źródłem dysproporcji pomiędzy wspólnotami i dość zmiennych dochodów. Stąd choćby nieosiągalne dla innych gmin bogactwo Kleszczowa czy budżetowa destabilizacja Mazowsza. Czy tak nierytmiczne i powiązane z koniunkturą gospodarczą istotne udziały we wpływach z CIT to dobre rozwiązanie dla budżetów samorządowych? Przecież wahania w dochodach z tego tytułu pomiędzy poszczególnymi latami przekraczają nawet 10%. Dalej, np. opodatkowanie ciężarówek i samochodów dostawczych nie czyni z podatku od środków transportowych dobrego podatku samorządowego. Jaka jest bowiem korzyść właściciela pojazdów z płaconego przez niego podatku? Być może taka, że może wybrać sobie gminę, w której zapłaci podatek według obniżonej stawki. To droga na manowce. W tak słabo spasowanym systemie budżet państwa nadal musi znacząco uczestniczyć w redystrybucji środków. Co gorsza, system finansowania samorządów podnosi dochody w okresie koniunktury, a nie osłania władz lokalnych w gorszych czasach. Nie wytworzyły się realne mechanizmy ochrony finansów samorządowych. Resorty testują zadaniami obowiązkowymi granice wytrzymałości budżetów lokalnych lub zakłócają ich priorytety wprowadzaniem coraz to nowych zadań fakultatywnych. W dodatku samorządowe udziały uszczupliło wprowadzenie ulgi prorodzinnej i 2-stopniowej skali podatkowej.

Na przekór Konstytucji

Jak to się ma do zasady adekwatności zawartej w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji? Zasada jest słuszna, ale bardzo źle pomyślana na poziomie rozwiązań ustawowych. Tysiące razy pisano i mówiono też o tym, że wbrew art. 168 Konstytucji powiaty i województwa nie mogą doczekać się „prawa do ustalania podatków i opłat lokalnych”. I tak już od 14 lat. Problem jest bowiem dużo głębszy i poważniejszy: tkwi w złym systemie.

System braku uczciwości

Tak można by najkrócej nazwać działanie systemu finansów samorządowych. Jest nieuczciwy w relacjach państwo – samorząd – mieszkańcy. Pozoruje działanie zasady adekwatności. Wiadomo, że samorządy kosztem niedofinansowanego zadania będą zmuszone obciążyć kieszeń mieszkańców. System pozoruje też efektywność wydawania pieniędzy budżetu państwa na poziomie samorządowym. Chodzi o formułę zadań z zakresu administracji rządowej, która oznacza teoretycznie 100% finansowania zleconego zadania. Samorządy jednak nie mają żadnego powodu, ani mechanizmu, aby włączyć się w proces generowania oszczędności. A przecież można zacząć oszczędzać przy pomocy samorządów, nie zaś ich kosztem. System utrzymuje iluzję, utwierdzając obywateli w PRL-owskim przekonaniu, że za usługi publiczne się nie płaci. Podatki na rzecz samorządów nazywa opłatami, a udziały we wpływach z PIT i CIT – dochodami własnymi. Niewielkie znaczenie podatków samorządowych od mieszkańców sprawia, że swoboda wydatkowa nie jest równoważona odpowiedzialnością wobec podatników. Działa się tak, jakby samorządy nadal odpowiadały tylko za kanalizację i wodociągi, a nie za drogą oświatę i pomoc społeczną. Polska z takim systemem finansów samorządowych nie będzie w stanie sprostać oczekiwaniom mieszkańców, coraz bardziej związanym z myśleniem w kategoriach państwa opiekuńczego.

Samorząd zdaje się już dochodzić do granic swojej wytrzymałości finansowej i organizacyjnej, więc konieczność ponownego określenia jego miejsca w Polsce staje się niezbędna. Trzeba zakończyć stan pomieszania dwóch porządków: finansów państwa socjalistycznego i przejściowych rozwiązań kraju transformacji. Cały aktualny system ma bowiem w sobie zapisany konflikt. A przecież zarówno administracja samorządowa, jak i rządowa tworzą jedną administrację publiczną. Wchodzą w skład jednego sektora publicznego. Konieczny jest zwrot w sposobie funkcjonowania finansów lokalnych. Trzeba zaufać samorządom.

Założenia do zmian

Nowy, lepszy system finansów samorządowych powinien zdać się na większą gospodarność władz lokalnych i znacząco zmienić mechanizm ich finansowania. Można to osiągnąć nie podwyższając podatków, co jest obecnie dla państwa jednym z największych wyzwań. System ten powinien być zbudowany wokół dwóch centralnych zasad: odpowiedzialności i stabilności. Więcej odpowiedzialności zredukuje przestrzeń do konfliktu. Stabilność zagwarantuje samorządom pewniejsze podstawy funkcjonowania.

Zestaw konkretnych propozycji

1. Samorządowy PIT

Udziały we wpływach z PIT (blisko 1/2 wpływów z podatku) dały samorządom ponad 1/3 ich dochodów własnych i 17 % dochodów ogółem. Należy zastąpić udziały w PIT wydzieleniem z pierwszego przedziału skali podatkowej (18 %) stawki samorządowego PIT. Ochronę zmodyfikowanego źródła dochodów choćby przed takimi zmianami, jak ulga prorodzinna, zapewni ustawowa zasada, zgodnie z którą podatnik w pierwszej kolejności odlicza ulgi od państwowej części PIT. Jest ona neutralna dla podatników. Ważną funkcją rozwiązania będzie prawo regulowania przez organ stanowiący stawki lokalnego PIT w zakresie przewidzianym w ustawie (dolny i górny limit). System wyrównawczy nie może pozbawiać samorządu wpływów wynikających z zastosowania wyższej niż minimalna stawki samorządowego PIT. Regulowanie stawki stanie się jedynym instrumentem władztwa podatkowego samorządów. Dzięki zmienionej konstrukcji PIT, każdy podatnik będzie w pierwszym rzędzie finansował swój samorząd, a tylko dochody zamożniejszych trafią w części do budżetu państwa. Lokalny PIT znacząco zwiększy zainteresowanie sprawami lokalnymi, jak również społeczną kontrolę wykorzystania środków publicznych. Mieszkańcy będą dostrzegać i rozumieć związek między usługami lokalnymi, jakich dostarcza ich samorząd a lokalnym PIT, jaki płacą.

2. Bezpieczne i przewidywalne wpływy z CIT

Udziały we wpływach z CIT przyniosły samorządom blisko 6,9 mld zł i stanowiły 8,2 % ich dochodów własnych, a 4 % dochodów ogółem. Wpływy z tego tytułu, ze względu na silne powiązanie CIT z koniunkturą gospodarczą, są nierytmiczne. Większą stabilność budżetów zapewni przekazywanie należnych im kwot w równych ratach miesięcznych z dwuletnim opóźnieniem. Zapożyczone z Danii rozwiązanie będzie w okresie dekoniunktury narzędziem osłonowym finansów samorządowych.

3. Efektywniejsze subwencje i dotacje

Przekazywane mechanicznie z budżetu państwa do samorządów subwencje i dotacje nie służą podniesieniu jakości usług publicznych, ani nie tworzą bodźców do oszczędności. Tymczasem mogłyby być skutecznym instrumentem oddziaływania państwa na zadania realizowane na poziomie samorządowym. Flagowym negatywnym przykładem jest kwota części oświatowej subwencji, która wynosi 38,7 mld zł i stanowi blisko 12 % wydatków budżetu państwa. Dzielona według złożonego i nieczytelnego algorytmu nie zawiera w sobie żadnego elementu premiującego samorządy za jakość kształcenia. Konieczna jest zmiana podejścia do zasad podziału części oświatowej tak, aby wyraźnie nagradzała samorządy, które dokonały największej poprawy usług edukacyjnych, ale dopiero wtedy, gdy będą one miały prawo do realnego zarządzania sferą oświatową, czyli kiedy zniesiona zostanie Karta Nauczyciela.

Wadliwa formuła zadań z zakresu administracji rządowej również nie zachęca do oszczędności. Dlatego dobrym posunięciem byłoby uprawnienie samorządów do zachowania sobie części zaoszczędzonych środków dotacyjnych. Kwota dotacji jest niemała. To blisko 15 mld zł. Ponadto, warunki udzielania dotacji na zadania własne powinny skłaniać samorządy do wspólnej realizacji zadań.

4. Mechanizm ochrony finansów samorządowych

Samorządy zarzucają notoryczne łamanie przez władze centralne konstytucyjnej zasady adekwatności środków finansowych znajdujących się w ich dyspozycji do wykonywanych przez nie zadań. Wychodząc z doświadczeń duńskich i szwedzkich, należy stworzyć mechanizm ochrony finansowej samorządów, w którym jasno określony zostałby zakres ochrony, a skutki zmian prawnych byłby bilansowane, za co finansową odpowiedzialność ponosiłyby właściwie resorty. Zakresem ochrony objęte będą skutki finansowe działań prawotwórczych, które dotyczą przekazywania samorządom nowych obowiązkowych zadań własnych i zwiększania kosztów realizacji zadań tego rodzaju już im przypisanych. Narzędziem równoważącym powinna być wyodrębniona część subwencji ogólnej, zasilana odpowiednimi środkami z budżetu każdego resortu, którego kompetencji dotyczy zmiana przepisów.

Dużo ambitniejsze cele

W przyszłości przemodelowaniu musi ulec cała koncepcja dochodów własnych. Wspólnoty powinny czerpać dochody tylko z wybranych podatków dochodowych i majątkowych. Zredukowana mogłaby zostać rola udziałów we wpływach z CIT. Potrzebny jest jeden podatek od nieruchomości, który obejmowałby swoim zakresem także grunty rolne i leśne. Za posiadające mało wspólnego z działalnością samorządów można uznać następujące podatki: od środków transportowych, od czynności cywilnoprawnych oraz od spadków i darowizn. Nie powinny one znajdować się w katalogu dochodów samorządów. Zrekompensowałby im to większy samorządowy PIT. Należy zrezygnować z całej koncepcji opłat publicznoprawnych, jaka współtworzy finanse lokalne. Za to wprowadzona powinna być zasada, że odpłatność za usługę świadczoną przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może przewyższać kosztów takiej usługi. To władze samorządowe decydowałyby, jak budować model finansowania usług publicznych: czy czerpać bardziej z wpływów podatkowych, czy opierać się raczej na zasadzie „użytkownik płaci”.

Władze centralne powinny poddać głębszemu przeobrażeniu całą formułę transferów z budżetu państwa do samorządów. Wspólnoty powinny uzyskać większe dochody własne, prostszą w konstrukcji subwencję, zaś zadania z zakresu administracji rządowej wspierałyby dotacje dofinansowujące. Poziom dotacji byłby tym wyższy, im mniejszy potencjalny wpływ władz lokalnych na koszt zadania w danej sferze lub niższa ich zamożność. Szereg dotacji w danym sektorze (np. pomocy społecznej) mogłoby zostać połączonych w jedną, z mniej szczegółowymi wymogami dotyczącymi jej wykorzystania. Akcent powinien zostać położony na efekty osiągnięte w tym sektorze.

Potrzebne jest wyjście poza utarte schematy myślenia, tzw. tradycję polskich finansów lokalnych, tę najnowszą. Bo wiele rzeczy już zostało wymyślonych i przetestowanych w innych krajach, a także w Polsce, w dwudziestoleciu międzywojennym. Możemy zbudować dojrzały system finansowy. Zwłaszcza, że to samorządy będą odgrywać decydującą rolę w rozwoju cywilizacyjnym Polski.

Czytaj również