Czy mamy Krajową Politykę Miejską?

Drukuj

Najpiękniejsze miasta, najpiękniejsze wsie;

Zbudujemy Polskę piękną jak we śnie

W porównaniu do założeń do dokumentu, które mieliśmy okazję czytać jakiś czas temu, pełna wersja Krajowej Polityki Miejskiej wypada nieco lepiej. Tekst jest wart dyskutowania. By mógł on jednak stać się nośnym dokumentem polityki rządowej, nadal wymaga pracy: w obecnej postaci jest zbyt obszerny i zawiły.

Krakow foto Rafal Nowak 0048 601408155 raffoto@wp.plStruktura i język

Internet jest pełen wzorców zatytułowanych „How to Write Policy Paper”. Dokument wytworzony w MIR od nich odbiega. Największa słabość to zawiłość struktury, co utrudnia mu spełnienie roli przewodnika dla samodzielnych podmiotów.

Zapis polityki to dokument odwołujący się do wyborów w sferze wartości i celów w danej dziedzinie, proponujący praktyczne zasady działania oraz instrumenty warunkujące ich wykonalność. Polityka musi być zrozumiała, tak by umożliwiała samodzielne, zgodne z proponowanymi zasadami działanie. Musi też dowieść zaangażowania liderów (kierowników) i tym samym motywować adresatów, do których jest kierowana. Sytuacja w wielu dziedzinach (np. gospodarowanie przestrzenią) wymaga rewolucji. A ta zaczyna się od mocnych stwierdzeń, wiarygodnej wizji oraz zaproponowania stanowczych i szybkich kroków. Projekt polityki miejskiej nie posiada tych cech.

Strukturalną i kompozycyjną chwiejność pokazuje już spis treści. Nie oddaje konstrukcji całości. Po uzupełnieniu o podtytuły i nagłówki, pełny konspekt 140-stronicowego tekstu liczy ponad 4 strony znormalizowanego maszynopisu. Niektóre nagłówki reprezentują 4-8-linijkowe akapity, inne odpowiadają kilkustronicowym rozdziałom. Zastanawia też kolejność części.

We wstępie znajdujemy „podstawy” będące w istocie założeniami, w których bez istotnej potrzeby zapewnia się o respektowaniu obowiązującego ustroju i identyfikuje warunki dla integracji oraz koordynacji proponowanych działań oraz „zapowiada” rozmaite rzeczy, już wpisane w istniejące programy.

W pierwszej kolejności w tekście pojawiają się „Wątki tematyczne” (pkt. 2.4) będące sposobem grupowania działań. Po nich następuje diagnoza, z której owe działania powinny wynikać. Natomiast zasady prowadzenia polityki (pkt. 3), które powinny wypływać z przyjętych kierunków (celów), proponowanych działań i uwarunkowań, są w tekście umieszczone przed tymi celami. Obawiam się, że nie jest to skutek chaotycznego składania fragmentów, tylko efekt nieco doktrynerskiego podejścia towarzyszącego tworzeniu dokumentu.

Jakby nie dość było „redundantnych” zapętleń, na końcu znajdujemy konstrukcyjną negację sensu istnienia całego wątku. Na następnej stronie dostajemy schemat łączący „wszystko ze wszystkim” w stopniu uniemożliwiającym traktowanie tekstu jako zapisu polityki, celowej i selektywnej przecież. Polityka powinna być wyborem kierunku i wskazaniem priorytetowych wartości. Wybierając jedne, zdejmuje się z listy pozostałe. W tym dokumencie nie widać takiego myślenia. Występuje raczej nieselektywne kopiowanie już zapisanych projektów. Niewielki ma sens tworzenie dokumentu, który przepisuje inne. Grozi to inflacją idei.

Mnóstwo jest też nieprecyzyjnych sformułowań imitujących język specjalistyczny, np. „Zintegrowane podejście terytorialne oznacza realizowanie przedsięwzięć w sposób skoordynowany, komplementarny i prowadzący do synergii”. Wreszcie tworzy się zdania należące do rodzaju metajęzyka zarządzania nie-miejską rzeczywistością.

Niejasne adresowanie

W bezpośrednim związku z rolą KPM pozostaje wskazanie jej adresatów. Są nimi instytucje rządowe, jednostki samorządu terytorialnego, mieszkańcy miast i organizacje ich zrzeszające, podmioty należące do sfery biznesu, nauki, pozarządowej oraz korporacje pozarządowe i podmioty reprezentujące obszary funkcjonalne miast (związki, stowarzyszenia itp.). Tymczasem tak szerokie adresowanie polityki państwa („do kogo się tylko da”) nie ma większego sensu. Miesza się w ten sposób wykonawców, beneficjentów i okazjonalnych towarzyszy podróży. O rytualnym charakterze tej listy świadczy wymienienie obywateli jako mieszkańców i organizacje ich zrzeszające.

Wątpliwości budzą także odwołania do „ram”, jakie mają stanowić inne dokumenty europejskie. Moim zdaniem są blankietowe. Wymienianie jednym tchem dokumentów różniących się ideowo, adresowo oraz pod względem rangi i skuteczności raczej tworzy zasłonę dymną, niż cokolwiek wyjaśnia. Traktat Lizboński, Karta Lipska, polityka spójności, strategia Europa 2020, KSRR i Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju zebrane w jeden feretron przypominają obowiązkowe dopisywanie odwołań do VIII Plenum PZPR. Nie dopatrzyłem się w tym rzetelnej analizy czy odkrywczej syntezy. Niektóre dokumenty, jak Kartę Lipską z 2007 roku, należy wręcz zaliczyć do archeologicznych pozostałości po nieskutecznych porywach.

W wielu miejscach dokumentu zaproponowano znane i bezbarwnie sformułowane kierunki działań. Zalecono, aby komunikacja była dwukierunkowa i że należy dobierać właściwe jej kanały i sposoby. Tu także przywołano mało znane szerszemu ogółowi władz lokalnych detale „Strategii Sprawne Państwo 2020”, pisząc o „zarządzaniu responsywnym”, które (z jakiegoś powodu) ma uwzględniać zasadę pomocniczości, a także inne tajemniczo brzmiące odesłanie do wielkiego projektu „Ministerstwo uczące się” czy „Urbact-u”. Z całym szacunkiem, ale chciałbym wiedzieć, czego się z nich dla polityki miejskiej nauczyliśmy. Proponuję zaniechać powoływania wszelkich możliwych dokumentów państwowych i europejskich w użytkowym opisie polityki.

Diagnoza

Zgodnie z deklaracją zawartą w tekście KPM, podstawą jej stworzenia są ekspertyzy – wymieniona z nazwy ekspertyza OECD i szereg źródeł luźno wspomnianych lub fragmentarycznie cytowanych w dokumencie, a wreszcie oceny autorów piszących poszczególne rozdziały. Trudno oprzeć się wrażeniu, że sięgnięcie do źródeł jest niepełne, raczej wybiórcze. Pominięto szereg znanych ekspertyz i wypowiedzi na temat sytuacji polskich miast. Ponadto nie wykorzystano obszernej literatury światowej i polskiej publicystyki omawiających wyzwania miejskiej „ponowoczesności”.

Zarówno w diagnozie, jak i w opisie wyzwań KPM identyfikuje wiele problemów na drodze ku dobremu funkcjonowaniu miast. Jednakże tekst jest dosyć bezbarwny, podczas kiedy powinien brzmieć jak surma bojowa, a szeregu spraw w ogóle nie dostrzeżono. Warto więc zwrócić uwagę, że żyjemy w epoce gwałtownego wzrostu urbanizacji i narastającego kryzysu paradygmatu miejskości. Od dawna nie obserwowaliśmy takiego nasilenia naukowej i społecznej dyskusji o mieście oraz osłabienia typowo miejskich profesji (architekt, urbanista).

Według niektórych mamy wręcz do czynienia z miejską rewolucją, ruchami miejskimi, walką o prawo do miasta, nowe zdefiniowanie przestrzeni publicznej i prawa do niej. Ożywiła się sztuka w przestrzeni publicznej i starania o prawo do wolności działania w przestrzeni. Nie tylko ze strony ruchów miejskich, ale i od urbanistów słyszymy o złych skutkach niezrównoważonej koncepcji prawa własności i powiązanego z nim prawa do zabudowy. Trwają próby zredefiniowania kanonu ulicy. Nastąpił rozpad dawnej koncepcji lokalności w mieście, na co brakuje prób odpowiedzi w bieżących działaniach rządu i samorządów.

Miasta zmagają się z kryzysem (społecznej) polityki mieszkaniowej; wiele myli troskę o budownictwo komunalne z odpowiedzialnością za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wszystkich mieszkańców. Obserwujemy wręcz kryzys koncepcji zadania publicznego i zakresu odpowiedzialności miasta wobec ludzi. Przy jakości nie wspominamy zresztą o zróżnicowaniach społecznych i przestrzennych, o rozpiętości między dzielnicami biedy i bogactwa.

Wśród trudnych do opanowania skutków globalizacji trzeba widzieć nie tylko „urban sprawl”. Nie mamy pomysłu na rolę i czynniki przetrwania małych miast, nie umiemy zaproponować formuły dzielenia się korzyściami rozwoju pomiędzy wielkimi i małymi ośrodkami (wzmianka na str. 96 dokumentu w kontekście ZIT). Nie dostrzeżono problemów migracji międzynarodowych, ani znacznych zróżnicowań społeczno-statusowych w miastach.

Problemem powiązanym z polityką miejską jest sytuacja samorządu terytorialnego. Jedno z największych osiągnięć, chluba polskiej transformacji, zaczyna poważnie niedomagać. Składa się na to trudna sytuacja finansowa, ale przede wszystkim narzucone przez zacieśniające się regulacje prawne ograniczenia swobody dysponowania środkami, a także bariery w samodzielności organizatorskiej samorządów. Obserwujemy swoisty stan zablokowania korzyści reformy samorządowej, wynikający ze sposobu funkcjonowania (modelu) administracji publicznej. W efekcie można już pytać, czy między aktorami i interesariuszami sfery samorządowej istnieje powszechnie podzielana wizja samorządu terytorialnego.

Ostatecznie, wyzwaniem dla polityki miejskiej nie są więc poszczególne kwestie, tylko wypracowanie koncepcji miasta nowej ery.

Wizja miasta

Zamieszczona na str. 14 wizja miasta poraża nieporadnością (już nie wiem, języka czy koncepcji); CELE (str. 16) sformułowane są językiem ogólnej polityki europejskiej, nawet nie państwowej: miasto konkurencyjne, silne, spójne, zwarte, zrównoważone, sprawne. Czytanie rozwinięcia tych celów nie ma sensu. Znamy to już na pamięć z innych tekstów.

Wybrane wątki tematyczne

Przestrzeń

Punkt 5.1. Problematyka kształtowania przestrzeni także nakazuje zadanie kilku pytań. Czy ma sens opracowywanie polityki miejskiej w układzie branżowym? Kształtowanie przestrzeni jest efektem procesów gospodarczych, społecznych i technicznych. Zgadzam się z zawartymi na str. 25 elementami diagnozy, choć przypomina ona dyskusję nad tekturową makietą, a nie nad miastami: np. problematyka społeczna nie może ograniczać się do dostępności usług dla osób o obniżonej sprawności. Albo dlaczego boimy się powielania błędów miast zachodnioeuropejskich, skoro jesteśmy w czołówce wytwórców chaosu urbanistycznego? Mam też wątpliwości, czy można bezkrytycznie patrzeć na „linię orzeczniczą”.

Dobrze, że podkreślono odrębne problemy śródmieść i życia lokalnego w mieście, choć i tu nie ustrzeżono się wzmiankowania, zamiast dobrej diagnozy.

Transport

Czy da się z tekstu KPM wyczytać jej przesłanie w sprawie transportu? Zapewnianie, że ma być efektywny i zrównoważony; transport zbiorowy, ograniczony transport indywidualny i powiązania z innymi ośrodkami to ogólne hasła. Nie wyjaśniają one, co stanie się z samochodami prywatnymi, jak rozwiąże się problemy parkowania. Wreszcie – kto za zapłaci za ulgi, parkingi, itp. Wspólnym doświadczeniem jest brak powszechnie znanego i przestrzeganego kodeksu ustalającego, w jaki sposób zrównoważymy prawa różnych użytkowników dróg i ulic. Nie próbuję tu kwestionować potrzeby zmiany paradygmatu. Oczekuję jednak, że KPM wyłoży ten paradygmat w sposób kompletny i zrozumiały oraz określi podział odpowiedzialności.

Rewitalizacja

Także i tu nie ustrzeżono się powtórzenia gdzie indziej poczynionych ustaleń, nie dodając niczego nowego. Dziś, po niepowodzeniach pierwszych programów rewitalizacyjnych, mamy za sobą próby poprawy sytuacji poprzez programy „rewitalizacji społecznej”. Widać wyraźnie, że krótkotrwałe zasilenia finansowe i segmentowe wsparcia nie są w stanie sprostać wyzwaniu. Skuteczne rewitalizacje muszą trwać dziesiątki lat, powinny podejmować szerokie spektrum problemów ‘nie zawsze będących zadaniem publicznym’ i mają jednostkowy, unikalny charakter. Z wyzwaniami tymi nie radzą sobie ani władze miast za granicą, ani zarządcy funduszy europejskich. Składają się na to dosyć głębokie przyczyny strukturalne. Nie zgadzam się z poglądem wielu lobbystów, wyrażonym także w projekcie KPM, że problemy wielodyscyplinarności, koordynacji i współpracy rozwiązuje się przy pomocy ustaw. Jeżeli nie jesteśmy w stanie zaproponować nic więcej ponad powtarzanie, że potrzebne są „przedsięwzięcia całościowe (integrujące interwencję)” lub że rewitalizacja „powinna mieć charakter złożony i interdyscyplinarny”, to lepiej będzie nie pisać nic i poczekać, aż zapowiedziane tu instrumenty i Programy Narodowe będą dostępne.

Partycypacja

Projekt trafnie identyfikuje elementy diagnozy uspołecznienia polskiego życia publicznego. Na pewno należą do nich bierność, brak zaufania do rządzących, minimalizm procedur konsultacyjnych i partycypacyjnych. Gorzej, że nie zidentyfikowano napięć bardziej charakterystycznych dla miast i obecnej chwili. Większym problemem niż zaufanie do władz jest wzajemność – że inni zachowają się w sposób przewidywany przez wspólne normy, zechcą współpracować bez pancerza paragrafów i bez komorników.

Napięcia między władzami a mieszkańcami spowodowały pojawienie się nowych potrzeb i sposobów ich werbalizacji. Na pewno nie wszyscy są zwolennikami Davida Harvey’a, ale prawo do miasta, wolność dla inicjatyw, rozpatrywanie pozornie technicznego zarządzania przestrzenią miejską, systemami infrastruktury, zagospodarowywaniem ulicy i podwórka, stały się sprawą pojmowaną w kategoriach sprawiedliwości społecznej i modelu życia. Od dawna nie chodzi tylko o partycypację czy konsultowanie. „Miastowi” chcą wolności i współrządzenia. Z tego punktu widzenia niewątpliwe osiągnięcia, jakimi są techniki debatowania, budżety partycypacyjne czy ustawa wymagająca uchwały o możliwości podejmowania inicjatyw, to mniej niż minimum.

Samorząd

Wyzwaniem polityki miejskiej powinno być upełnomocnienie (empowerment) samorządu mieszkańców, rad czy wspólnot jako samodzielnych gestorów i ich współpraca z autokratycznymi służbami miejskimi. Długofalowo powinno być nim także podjęcie przez samorząd terytorialny – a więc władze publiczne – wyzwania, jakim jest wywieranie wpływu na działania sektorów niepublicznych: np. kościołów, inwestorów. Poważna ilość mieszkańców i użytkowników miast przegrywa walkę w obronie swoich praw i potrzeb. Z tego punktu widzenia bardzo słusznie podniesiono w dokumencie braki edukacji obywatelskiej. Jednakże upowszechnianie partycypacji to nie wszystko. Od dawna wiadomo, że trzeba uczyć umiejętności organizowania się, wykorzystywania własnych praw. Można nauczać kodeksów miejskiego życia (zakładając, że ktoś je sformułuje). Władze miast powinny wykorzystywać edukację do wyrazistej ekspresji swoich programów i swojej wizji interesu publicznego.

Rażąco ogólne są wskazania dotyczące finansowania rozwoju. Jak na potrzeby tworzenia silnych podstaw finansowych funkcjonowania miast, zbyt mało mówimy o słabych stronach systemu finansowego samorządów, bodaj wcale o polskim budżecie, a zbyt często o protezach w rodzaju funduszy europejskich czy norweskich. Można zaakceptować tego typu skrzywienie w tekście doraźnego poradnika; takie są dostępne obecnie źródła finansowania (poza budżetem państwa). Natomiast w dokumencie polityki sięgającej poza obecnie otwierany okres finansowania i przy świadomości, że następne będą wyglądały zupełnie inaczej, trzeba to uznać za słabość dokumentu.

Informacje (str. 124) o dostępnych funduszach nie powinny być utożsamiane z wyborem kierunków polityki. Polityka nie może ograniczać się do wykorzystywania dostępnych funduszy. Powinna identyfikować wyzwania i proponować nowe instrumenty. Mam wrażenie, że ten warunek, jako jedna z niewielu, spełnia propozycja wykorzystania PPP w rewitalizacji.

Wśród uwarunkowań należy dostrzec główny problem: niską jakość zarządzania publicznego i przeregulowanie administracji publicznej, w tym samorządowej. Bardzo ważna jest wspomniana w KPM współpraca między jednostkami i różnymi poziomami władz publicznych (w celu wspólnej realizacji zadań, rozwoju infrastruktury; str. 121-123). Jednakże ograniczenie się do stwierdzeń: (str. 123): „Konieczne będzie wypracowanie mechanizmów finansowych zachęcających jednostki samorządu terytorialnego w miejskich obszarach funkcjonalnych do współpracy w zakresie wspólnego optymalnego świadczenia usług publicznych” nie wykorzystuje nawet istniejących możliwości i projektów ustaw. Propozycja zmiany przepisów dotyczących współpracy została już (częściowo) zrealizowana w projekcie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym. Także propozycje modyfikacji PIT i CIT (str. 124) zostały sprecyzowane przez Forum Od-nowa.

Wątek przedsiębiorczości

Wiele polskich miast wykazuje zastanawiającą nieporadność, jeżeli nie brak zainteresowania, działaniami na rzecz rozwoju drobnej przedsiębiorczości. Brakuje promocji, programów rozwoju usług dla przedsiębiorstw, płaszczyzn współpracy, wsparcia przez kierowanie zamówień do lokalnych rynków (w granicach prawa). Wiele miast nie panuje nad własnymi Urzędami Pracy – stanowią one przyczółki Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. W tym kontekście odwoływanie się do programów europejskich czy „rozważanie zmiany przepisów regulujących funkcjonowanie rynku pracy” budzi niepokój. Co to za polityka, która dopiero „rozważa”? Z jednej strony, „porządek służbowy” przeważa tu nad myśleniem o samorządzie jako wspólnocie obywateli i podmiotów lokalnych, ale z drugiej to kwestia uwarunkowań systemowych.

KPM zapowiada dokonanie analizy obowiązujących przepisów i podjęcie działań w kierunku stopniowego integrowania lokalnych dokumentów sektorowych, których sporządzanie jest obowiązkiem gmin. Ale problem jest znany i rozpoznany przez MIR oraz jego poprzedników od co najmniej 10 lat. W dokumencie polityki należałoby raczej zamieścić informacje o sposobach i terminach rozwiązania problemu, a nie zapowiadać niekończące się analizy.

Sposób realizacji (instrumenty?)

Zaproponowane kierunki działań budzą nieufność. Po pierwsze, są to pobożne życzenia. Był bałagan, niech stanie się porządek. Odpowiedni ministrowie, którzy dotąd nie radzili sobie z problemem, niech sobie poradzą. Minister właściwy ds. budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego, powinien przedstawić propozycje ukrócenia niekontrolowanej urbanizacji. Skąd wiara, że tym razem gminy posłuchają zaklęć i zaczną planować? Jak i dlaczego mają one wziąć „za twarz” obywateli-wyborców i panów inwestorów, którym się ten chaos opłaca? Nie widzę żadnych argumentów na rzecz tezy, że zaproponowanymi środkami da się to osiągnąć. Wreszcie, kto i jak poprawi jakość kadr, dorównującą innym zawodom zaufania publicznego?

Poprzez wskazanie na dyscyplinę i hierarchiczność dokumentów planistycznych, MIR wraca do koncepcji jednolitej władzy państwowej podporządkowania planów. Cały dokument zawiera wątki tematyczne i obszary rozwiązań, które prowadzą nas niebezpiecznie blisko zarządzania nakazowego z jego tradycyjnie niską skutecznością. A równocześnie nie operacjonalizuje swoich propozycji, bo nie wskazuje, jak osiągać to, co dotychczas było niewykonalne.

Nierozwiązany pozostaje problem finansowania inwestycji. Ciekawe, co dotychczas nie pozwalało miastom poszukiwać i znajdować takie „mechanizmy” oraz jakimi sposobami chcemy ten stan rzeczy zmienić. Wymienione informacje o funduszach europejskich czy ZIT-ach są znane od dawna i nie zostały wypracowane przez „politykę miejską”. Informacja o szczególnym wsparciu dla ośrodków regionalnych i subregionalnych jest na tyle ogólna, że nie stanowi żadnej wskazówki.

Rażącym skrótem myślowym jest pomysł stosowania kryteriów oceny uciążliwości dla miasta w mechanizmach zamówień publicznych. Autorzy powinni zdawać sobie sprawę z toczącej się dyskusji nad funkcjonowaniem systemu zamówień i nie składać oderwanych od całości dyskusji propozycji cząstkowych. Szczególnie, że cała debata dotyczy w istocie polityk samorządowych.

Jednym z brzmiących nowo instrumentów maja być centra wiedzy. Pojęcie to robi ostatnio karierę. Centra wiedzy tworzą wszyscy i na każdym poziomie. Równolegle istnieją różnego typu platformy. Warto zdobyć się na szersze omówienie roli tych instrumentów w KPM. Odnosi się wrażenie, że nawet tam, gdzie istnieją one realnie i dobrze działają, rzadka jest współpraca partnerska z podmiotami spoza kręgu administracji. Ulotka MIR o platformie PPP głosiła: „są to wyłącznie podmioty publiczne”. Dlaczego?

Cenne jest zwrócenie uwagi na potrzebę systemowych rozwiązań umożliwiających realizowanie inwestycji pod lub nad powierzchnią gruntów czy nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym, niemniej to dopiero zamiar, a nie instrument polityki. Tak samo niesprecyzowany, z nieznanym prawdopodobieństwem spełnienia, jest postulat rozszerzenia formuły konkursów.

System wdrażania KPM

Rozdział 6 nie wnosi nic, poza informacją o powołaniu Zespołu Konsultacyjnego do spraw Polityki Miejskiej i Reformy Systemu Planowania Przestrzennego. Na dodatek następuje po nim rozdział 7 zapowiadający ogólne zamiary poprawy w dziedzinie gromadzenia danych oraz utworzenie systemu monitorowania polityki miejskiej. Propozycje benchmarknigu nie zostały opatrzone żadnymi wskazaniami, które pozwoliłyby zrozumieć, czego dokładnie ma on dotyczyć i zarazem rozwiałyby różne wątpliwości metodologiczne dotyczące porównywania różnych, słabo zestawialnych terytoriów. Zgłoszone w dokumencie wykorzystanie znanego już Lokalnego Wskaźnika Rozwoju Społecznego jest także rodzajem benchmarkingu. Zważywszy, że monitorowanie może być realizowane dla różnych celów i na wiele różnych sposobów oraz że nie ma w Polsce ustalonej tradycji monitorowania i efektywnego wykorzystywania wyników monitoringu, trudno, by ta ogólna zapowiedź wzbudziła zaufanie co do realności pomysłu i komukolwiek się przydała.

Autorem całego tekstu jest dr Krzysztof Herbst. Fragment tego artykulu, ktory powstal na zamowienie redakcji Magazynu Miasta w związku z 7 numerem stworzonym na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz poświęconym Krajowej Polityce Miejskiej, ukaże się w sierpniu. www.publica.pl/magazynmiasta

Czytaj również