Diagnoza z raportu „Samorząd 3.0″

Drukuj

Konferencja Samorząd 3.0Samorząd terytorialny to jedna z najbardziej udanych konstrukcji polskiej transformacji. Oparta na trafnej diagnozie sytuacji i analizie europejskich rozwiązań formuła samorządu terytorialnego, przede wszystkim gminnego, wyzwoliła impuls modernizacyjny i rozwojowy o wielkiej sile. Po 20 latach jego funkcjonowania widać jednak granice. Zaczęła się pora otwartej debaty o kondycji wspólnot, z której wyłania się teza o całościowym kryzysie konstrukcji. Dostrzegamy potrzebę kontynuacji tej dyskusji. Należy wręcz mówić o konieczności generalnej naprawy systemu samorządów. Jednym z najważniejszych czynników destrukcji samodzielnej władzy terytorialnej, oprócz ograniczeń finansowych hamujących lokalną samodzielność, stanowią apetyty regulacyjne centrum.

Wprowadzenie samorządu terytorialnego w Polsce było długo przygotowywaną i starannie opracowaną reformą. Dalekosiężność jej skutków jest porównywalna z pakietem prof. L. Balcerowicza. Problem w tym, że wiele wówczas przyjętych i racjonalnych rozwiązań przestało przystawać do dzisiejszej rzeczywistości.

Zwycięstwo „Solidarności” w warunkach stanu wojennego stało się przesłanką tezy o potencjale społeczeństwa obywatelskiego. Oczywiste było uznanie mieszkańców danego terytorium za suwerena zdolnego do definiowania potrzeb, określania celów i kontroli nad administracją oraz służbami komunalnymi. Zdolnego także do zarządzania dochodami, gospodarowania pieniędzmi i innymi składnikami mienia. Powstała więc konstrukcja z silną radą wyłaniającą zarząd menadżerski, z możliwością jego odwołania w dowolnym momencie. Późniejsze korekty zmieniły sytuację – wprowadzenie wyborów bezpośrednich wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osłabiło rolę rady.

W wyborach lokalnych dopuszczono silną rolę krajowych partii politycznych. Oczekiwano, że będą one inspiratorem programów i kierunków działania. Tymczasem widać zupełny brak ich uczestnictwa w budowaniu projektów dla władz lokalnych. Zamiast tego powstały skłócone środowiska, w których udział może być narzędziem do karier na wyższych szczeblach aparatu politycznego. W rezultacie, w ogromnej liczbie przypadków społeczności terytorialne nie mogą wyłonić rady zdolnej do wypełniania zakładanych funkcji.

System samorządowy nie znajduje też oparcia w skutecznych, odnoszących się do lokalnej rzeczywistości programach edukacji obywatelskiej. Nie istnieje oferta (ani obowiązek) kształcenia radnych i dostarczenia specjalistycznej wiedzy członkom poszczególnych komisji. Tymczasem np. w USA działają stanowe kursy dla polityków lokalnych, na których otrzymują solidne przygotowanie do rządzenia. Nawet przy uwzględnieniu korekt proponowanych przez prezydencki projekt ustawy samorządowej, zakładający ułatwienie obywatelom współdecydowania, stworzono niewystarczającą przestrzeń dla samoorganizacji społecznej i przeradzania się najbardziej udanych inicjatyw w trwałe projekty. Uderza fasadowość konstrukcji samorządu mieszkańców. W efekcie nie istnieje płaszczyzna działania społeczeństwa obywatelskiego (organizacji pozarządowych nie można wprost z nim utożsamiać), ani mechanizm identyfikowania czy wyłaniania liderów społeczności.

W każdym modelu samorządu jedną z najważniejszych kwestii powinna być odpowiedź na pytanie, co jest czynnikiem rozwoju danego terytorium. Jest to zarazem pytanie o podstawy zaspokojenia potrzeb mieszkańców, szanse realizacji ich celów osobistych, atrakcyjność miejsca, w którym żyją itp. Tymczasem relacje samorządów ze światem gospodarki są wątłe, sztampowe i nacechowane niechęcią (choć, oczywiście, zdarzają się też zbyt silne i nieliczące się z głosem mieszkańców, np. w kwestiach zagospodarowania przestrzeni). Wielu radnych powie wprost, że troszczą się o biednych mieszkańców, nie o bogaty biznes. Władze samorządowe walczą o udział w podatkach i dotacje, zamiast potencjał gospodarczy. Strategie rozwoju przedsiębiorczości rażą schematyzmem i kopiowaniem odgórnych zaleceń (czy właściwie kryteriów dostępu do finansowania publicznego). Panuje fascynacja wielkimi, zagranicznymi inwestorami, a nie ma cierpliwości dla lokalnych małych przedsiębiorstw. Do świadomości społecznej nie przebija się fakt, że biznes to nie tylko bezpośrednie zatrudnienie czy podatki, ale generalna aktywność obywateli i rozwój terenu.

Radykalnie zmieniają się także funkcje JST. To już nie tylko samorząd od wodociągów i kanalizacji, lokalnych dróg czy utrzymania czystości. Wspólnoty stały się podstawowym usługodawcą państwa opiekuńczego (lub w tym kierunku zmierzającego). Powierzono im złożone i kosztowne zadania: edukację dzieci i młodzieży, opiekę nad osobami starszymi, wypłatę zasiłków oraz politykę rynku pracy. W dodatku pogarszają się okoliczności zewnętrzne funkcjonowania wspólnot: Polskę dotyka kryzys demograficzny i nieunikniony proces szybkiego starzenia się społeczeństwa. W prognozie Eurostat, przytaczanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), w 2030 r. będzie nas o milion mniej niż obecnie. Nawet uwzględniając podwyższenie wieku emerytalnego, w 2020 r. na 1000 osób w wieku produkcyjnym przypadnie 380 w wieku poprodukcyjnym, podczas gdy w 2013 r. – 295 osób. Stoimy wobec konieczności budowy dużo wyższej efektywności wydawania pieniędzy publicznych, a nie podnoszenia podatków.

Samorząd ukształtowany w latach 90. XX wieku nie dysponuje odpowiednimi instrumentami, by radzić sobie z coraz poważniejszymi wyzwaniami cywilizacyjnymi.

Po pierwsze: samorząd jest niesamodzielny. Zaopatrzono go wprawdzie w udziały w podatkach, ale ma mało własnych źródeł dochodów. Jest zobligowany do prowadzenia polityki edukacyjnej, ale ręce wiąże mu Karta Nauczyciela. Centrum realnie nie interesuje się efektem realizacji usług o standardzie ogólnopaństwowym, ale równocześnie, np. w edukacji, sferze socjalnej i polityce rynku pracy, drobiazgowo reguluje każdy aspekt działalności JST. Stąd szkodliwa inflacja prawa. Taka decentralizacja obraca się przeciwko samym wspólnotom, dla których zostały powołane i efektowi realizowanych zadań publicznych. Samorząd działa więc w sytuacji systemowego paradoksu. W ostatecznym rozrachunku przegranymi będą też uprzywilejowane grupy interesu, broniące niedobrego status quo. Rola samorządu jako samodzielnego gospodarza jest faktycznie ograniczona przez szczegółowe prawo i segmentowe finansowanie oparte na odmiennych dla każdej branży regulacjach. Umacnia to charakterystyczne dla tradycyjnej administracji struktury sektorowych silosów, nie współpracujących, tylko konkurujących ze sobą. Powraca zmora z czasów komunizmu: podwójne podporządkowanie. Resortowe prawo i finansowanie jest silniejsze od lokalnej perspektywy. Reformie samorządowej nie udało się zmniejszyć tej dominacji.

Szczególnym obciążeniem dla działania w interesie lokalnym są regulacje i praktyka dotycząca koncepcji zadania publicznego oraz zamówień publicznych. Pomijają takie wartości, jak terytorialność i wspólnota lokalna. Podczas, gdy można dostrzec pewną (choć nadmiernie ortodoksyjną) racjonalność stojącą za systemem zamówień publicznych, praktycznie realizowana koncepcja zadania publicznego jako działania określonego wyłącznie przez przepisy likwiduje samodzielność władzy terytorialnej i odbiera szansę na integrację, synergię i spójność polityki lokalnej.

Sytuacji nie poprawia niedostatek całościowej wiedzy o koncepcji samorządu terytorialnego, leżącej u podstaw szczegółowych konstrukcji prawnych. Stąd biorą się nagminne przypadki wątpliwej interpretacji przepisów przez samorządowych prawników i księgowych, a także bezrefleksyjnie legalistyczne podejście do prawa przy kontrolach czy rozstrzygnięciach sądowych.

Po drugie: samorząd jest nieelastyczny. Jego własne instytucje w większości są odzwierciedleniem regulacji pochodzących z poszczególnych resortów, choć formalnie działają w strukturach wspólnot (szkoły i przedszkola – wpływ Ministerstwa Edukacji Narodowej, ośrodki pomocy społecznej oraz urzędy pracy – wpływ Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej). Stanowią więc emanacje interesów dużych grup branżowych w sektorze publicznym, zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym. Każda ze wspólnot posiada bardzo ograniczone prawo do podejmowania elementarnych decyzji ze sfery zarządzania: władze lokalne nie mają swobody w ustalaniu, kiedy i co centralizować lub decentralizować w ramach swoich struktur. Jak również, co wykonywać we własnym zakresie, a co przy udziale podmiotów zewnętrznych.

Po trzecie: samorząd jest mało transparentny.Jak pokazuje sondaż Centrum Badania Opinii Społecznej, tylko jedna piąta Polaków jest przekonana, że ma wpływ na sprawy kraju, podczas gdy prawie 80% uważa, że nie ma żadnej możliwości decydowania o nich. Pozytywny jest jednak fakt, że wrażenie obywatelskiego sprawstwa jest wyższe na poziomie lokalnym niż w przypadku działań o zasięgu krajowym na poziomie centralnym. Poczucie wpływu na sprawy swojego miasta lub gminy deklaruje ponad dwie piąte badanych (42%). Oznacza to, że prawie połowa mieszkańców gmin mogłaby się zaangażować w działania na rzecz własnej wspólnoty. Budowa aktywnej społeczności lokalnej wydaje się być łatwiejszym zadaniem niż tworzenie społeczeństwa obywatelskiego w skali kraju.

Niską aktywność mieszkańców tłumaczy się zwyczajowo w Polsce komunistyczną przeszłością i związaną z nią „tradycją” niskiego poziomu zaufania społecznego. Ale panujący chaos informacyjny, zarówno odnośnie stanu samorządu, jak i odbywających się z jego udziałem procesów, dodatkowo zniechęca mieszkańców do zaangażowania. Przykładem mogą być chociażby kwestie wpływu na realizację kluczowych inwestycji lokalnych. Nie znając planu działań organów samorządu, np. listy potencjalnie rozważanych inwestycji, trudno oddziaływać na ich wybór. Nie można oczekiwać, że mieszkańcy wykażą się aktywną postawą i będą takie decyzje antycypować. Członkowie wspólnoty nie mają też żadnych gwarancji, że ich opinia zostanie wzięta pod uwagę. Choć trzeba pamiętać, że nie o wszystkich sprawach powinni decydować bezpośrednio i zastępować organy przedstawicielskie samorządu. Ze współdecydowaniem wiąże się problem skuteczności, a także reprezentatywności, co sprawia, że nie zastąpi ono dobrego rządzenia (ang. good governance) opartego na wiarygodnej informacji.

Transparentność można podzielić na dwa główne rodzaje. Pierwszy odnosi się do zasobów oraz powiązań pomiędzy instytucjami samorządu i quasi samorządowymi, tudzież zależnymi od organów samorządu. Drugi to transparentność procesowa, czyli jasność co do tego, jakie decyzje będą podejmowane i jak wygląda proces decyzyjny, w tym: jaką rolę mogą w nim odegrać mieszkańcy. W obu rodzajach transparentności jej poziom w samorządach nie jest zadowalający. Istotne informacje na temat ich stanu posiadania są niejawne lub trudno dostępne. Mieszkańcy nie mają dostępu do sprawozdań instytucji zależnych od samorządu, ani informacji o osobach pracujących na ważniejszych stanowiskach.

Członkowie wspólnot nie wiedzą m.in., jaki jest budżet lokalnej szkoły publicznej, jakimi środkami dysponowała wcześniej, ilu ma uczniów, a także kto startował w konkursie na jej dyrektora. Nie ma żadnej możliwości oceny czy wpływu na funkcjonowanie takich instytucji, opłacanych przecież – przynajmniej w części – z podatków mieszkańców. Stopień jawności informacji zależy jedynie od dobrej woli władz JST, czyli w skali całego kraju mogą zaistnieć duże różnice. Brak jednolitych standardów co do zakresu i formy ujawnianych informacji o stanie majątku samorządów uniemożliwia także dokonywanie porównań w skali kraju, choć ogólne wymogi co do udostępniania informacji publicznej zostały zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie samorządy sporządzają bilanse skonsolidowane, ale w skali całego państwa nie są one ujawnione dla zainteresowanych w jednym miejscu.

Po czwarte: samorząd jest mało odpowiedzialny. Ale nie z własnej winy, tylko w wyniku błędnego założenia: system pokłada nadmierną wiarę w formalny nadzór państwa, zamiast w mechanizmy kontroli społecznej. Mieszkańcy, owszem, biorą udział w wyborach, ale jak mogą podejmować racjonalne decyzje i realnie oceniać swoich samorządowców, jeśli nie mają zestandaryzowanych, powszechnie dostępnych, aktualnych oraz możliwie dokładnych informacji o funkcjonowaniu własnej wspólnoty lokalnej? Zyskujące na popularności referenda lokalne stanowią częściej przejaw niezadowolenia społeczności lokalnych. Są głosowaniem „przeciw” komuś lub czemuś, a nie „za” konkretną propozycją czy rozwiązaniem, tak jak jest to w rozwiniętych demokracjach.

Rozwiązania finansowe utwierdzają obywateli w przekonaniu, że pieniądze na usługi publiczne biorą się znikąd albo że usługa nic nie kosztuje. Najprostszym przykładem jest płacony na rzecz gminy podatek od nieruchomości, wynoszący zazwyczaj kilkadziesiąt złotych rocznie od mieszkania. Obywatel może mieć wrażenie, że na tym kończy się jego rola jako płacącego na wspólnotę. Nie widzi, że wielokrotnie większe kwoty przekazywane są samorządom od władz centralnych i pochodzą z jego podatków, innych niż podatek od nieruchomości. Winne temu są źle ukształtowane mechanizmy, które przyczyniają się do niezrozumienia przez obywateli zasad funkcjonowania samorządu i utrwalają postawę roszczeniową.

Po piąte: samorząd jest nieefektywny. Cechuje go organizacyjne skomplikowanie i rozbudowanie. Ma trzy szczeble zarządzania (gminny, powiatowy i wojewódzki), które dublują swe zadania i często nie można wskazać ostatecznie odpowiedzialnego za daną sferę publiczną. Utrzymywanie tylu poziomów generuje też duże koszty administracyjne, wynikające m.in. z nadmiernej liczby podmiotów. Właścicieli zadań należy skoordynować. Wspólnoty muszą obecnie finansować struktury oparte na 59 tys. autonomicznych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. Dostają od państwa środki na realizację zadań, ale bez bodźców do gospodarności, oszczędności i racjonalizowania działań.

Według raportu IBM Center for the Business of Government, zmiany w sektorze publicznym w ostatnich czasach kształtuje sześć głównych trendów: presja na wydajność i jej mierzenie, zarządzanie ryzykiem, innowacyjność, budowa misji, efektywność oraz przywództwo.Jak można ocenić realizację tych trendów w polskich samorządach? Zmuszone do działania w niestabilnym środowisku politycznym, finansowym, instytucjonalnym i prawnym, są skłonne do doraźności. Ograniczona samodzielność nie premiuje myślenia strategicznego i powoduje, że wykonawca szczegółowych dyrektyw nie odczuwa potrzeby budowania kompetencji w dziedzinie zarządzania. Administracje wspólnot nie mają faktycznej motywacji, aby przyswajać i używać wiedzy o mierzeniu efektywności czy określać misje i strategie wykraczające poza kopiowanie schematów z różnych programów grantowych. O słabości sfery zarządczej mogą świadczyć niepowodzenia we wprowadzaniu budżetowania zadaniowego: nie funkcjonuje określanie celów i działań oraz opisywanie ich parametrami pozwalającymi mierzyć efektywność realizacji. Na przeszkodzie stoją nie tylko problemy „warsztatowe”. Powiązanie nakładów z ich efektami jest praktycznie niemożliwe wtedy, gdy gospodarkę kadrami prowadzi się przez wydzielone biuro i nie ma możliwości delegowania pracownika do wykonania zadania w innej komórce. Centralna dyspozycja uniemożliwia przypisanie do zadania wielu kosztów: pracy etatowej, lokalu, transportu, a często także komunikacji publicznej.

W sytuacji, kiedy w Europie od lat 70. XX wieku toczą się dyskusje nad doktryną i metodami funkcjonowania administracji, opisana powyżej sytuacja powoduje, że nieskuteczne – bo sztuczne – okazują się próby promowania nowych algorytmów działania w Polsce. Nasze administracje samorządowe tkwią w formule określanej jako biurokracja weberowska, podejmując niekonsekwentne próby wdrażania zasad Nowego Zarządzania Publicznego (ang. New Public Management). Tymczasem powstał już cały szereg nowych koncepcji administracji jako lidera, partnera, wsłuchanego w potrzeby i otwartego na inicjatywy.

Przy niedostatku kapitału społecznego oraz edukacji obywatelskiej sumą słabości systemowych jest permanentny, narastający konflikt w relacjach władz centralnych, samorządu i mieszkańców. Wspólnoty lokalne zostały potraktowane jako milczący wykonawca zrzucanych na nie coraz większej ilości zadań, więc zaczynają wykształcać postawę roszczeniową. Samorządowcy coraz częściej zastępują dialog i próbę budowania rozwiązań systemowych postulatem „dajcie nam więcej pieniędzy”. Rządowi zaś brakuje mechanizmów oddziaływania na politykę samorządu poprzez kształtowanie zachęt – wpływ sprowadza się do odgórnych dyrektyw danego resortu. Problemem jest brak uwzględnienia kwestii solidarności międzygeneracyjnej w zadłużaniu się samorządów, jak również nieadekwatny do zadań podział terytorialny. Niektóre z powyższych bolączek rozstrzygane są doraźnie, inne uznawane za niemożliwe do zmiany, jeszcze inne odsuwane w czasie albo bagatelizowane. W efekcie stanowiska coraz bardziej oddalają się od siebie: państwo traktuje samorząd jako „ciało obce”, mieszkańcy widzą w nim kolejny przejaw złego funkcjonowania aparatu władzy en masse, a sam samorząd pełni tu jedynie funkcję przedmiotu, o który toczy się spór.

Celem raportu „Samorząd 3.0” nie jest opowiadanie się po czyjejkolwiek stronie. Uważamy, że miejsce konfliktu powinna zająć synergia i wspólne tworzenie państwa w sposób jak najbardziej satysfakcjonujący wszystkie podmioty. Dlatego w miejsce wszechobecnego narzekania i krytyki proponujemy konstruktywne rozwiązania, oparte o zarys modelu („jak mogłoby być”).

Raport „Samorząd 3.0″ think tanku Forum Od-nowa został przedstawiony 20 listopada na konferencji „Samorząd 3.0″ w Krajowej Szkole Administracji Publicznej. Jej patronem medialnym było Liberte!, Serwis Samorządowy PAP i TVP Info.

Czytaj również