Dobre prawo, czyli Święty Graal demokracji

Drukuj

Państwo, w tym zwłaszcza demokratyczne państwo prawa, potrzebuje sprawnego mechanizmu tworzenia regulacji. Sprawności, której celem nie jest ilość przygotowanych ustaw, ale jakość stanowionego prawa.

fot. R. Nowak

Tworzenie legislacji nie sprowadza się do debat sejmowych czy podnoszenia ręki w geście głosowania za tą lub inną ustawą. Prawo stanowi produkt długiego procesu, który musi charakteryzować się określoną jakością. W konkretnej procedurze, bez względu na okoliczności, tematykę czy nagłe potrzeby, w sposób powtarzalny, niczym zgrany eksperyment z laboratorium szkolnego, powinno powstawać prawo. Dobre prawo.

Dlaczego tak nie jest, choć nie brakuje śmiałków, którzy poszukują tego Świętego Graala demokracji? Być może rzecz się nie może udać i jest jedynie fantomem. Jednak warto próbować. Na wstępie należy poczynić zastrzeżenie, że proces tworzenia prawa nie ma charakteru zjawiska autonomicznego. Z naturalnych względów jest integralnie związany z administracją publiczną oraz prawem rozumianym jako system (ogół regulacji, jak również zasad, które wyraża system prawa). Również problemy i wady przy tworzeniu prawa są najczęściej pochodną tych silnych więzi.

Problemy

Wskazując wady funkcjonujących rozwiązań, należy zacząć od oceny ogólnej. Obecna procedura legislacyjna, zwłaszcza w odniesieniu do rządowego procesu legislacyjnego, to złożony proces składający się z minimum 20 etapów pośrednich. Liczba etapów i podmiotów weń zaangażowanych przekłada się na czasochłonność procedury, jak również zmiany w projektach, które tylko z założenia mają służyć poprawianiu jakości produktu. Nadmierna złożoność to skutek skomplikowania samej administracji, co jest po części dziedzictwem historii, w tym zwłaszcza resortowości. Nade wszystko, zaś, to efekt błędu zaniedbania. Pomimo wielkich reform ustrojowych, jak dotąd nikt nie zreformował administracji. Zmieniają się szyldy na budynkach, ale kultura pracy za ich murami pozostaje nienaruszona. Złożoność organizacji, jaką stanowią poszczególne urzędy, jak również administracja jako całość przesądza o skrajnym braku efektywności w tworzeniu projektu aktu prawnego na poziomie organu, który jest jego autorem. Przypomina to trochę sytuację na kolei; ale tylko na polskiej kolei. Do niedawna była jedna organizacja – PKP, a w efekcie każdy peron jest inny i każda lokomotywa niepowtarzalna. Szczęście, że to wszystko jeździ.

Nadmierna złożoność procedury legislacyjnej skutkuje również brakiem przejrzystości w zakresie zmian i ewolucji projektowanych regulacji. W trakcie procesu legislacyjnego, w odniesieniu do tego samego projektu, na różnych etapach prac mogą być zgłaszane te same uwagi od tego samego podmiotu. Administracja od najniższego poziomu organizacyjnego aż po administrację rządową traktowaną en bloc nie tylko nie jest monolitem, ale ma zasadnicze problemy w wypracowaniu wspólnego stanowiska.

W każdej pracy, w której choćby szczątkowo uwzględnia się czynnik efektywności, planowania i – w końcu – nadzoru pojawia się czynnik czasu. Uwzględniając szczególny charakter, jaki niewątpliwie posiada proces tworzenia prawa, nie pozwala on jednak na ignorowanie podstawowego wymiaru otaczającego świata. Właściwie cała rzecz sprowadza się do determinacji doprowadzenia procesu do końca. Determinacji, która może wynikać jedynie z wewnętrznego przekonania osób uczestniczących w tym procesie. Pewne jest tylko następstwo etapów prac legislacyjnych, natomiast wpływ na czas ich trwania zdaje się mocno ograniczony. W sposób bardzo ciekawy radzą sobie z tym media. Pogoń za informacją i nowością powoduje, że na czołówki gazet trafiają doniesienia, że przygotowywana regulacja zmieni wszystko. Słowem: będzie zupełnie inaczej. Trudno doszukać się informacji, że projektowana ustawa wejdzie w życie w określonym czasie. Bo któż miałby to wiedzieć? Czasami, niestety, odtrąbiona rewolucja nigdy nie wchodzi w życie i kończy żywot w najlepszym wypadku jako tzw. kaczka dziennikarska.

Niezależnie od większej lub mniejszej sprawności mechanizmów procesu legislacyjnego, w danym przypadku duże znaczenie dla wszystkich projektów mają czynności techniczne. Zamykanie jednego i przechodzenie do kolejnego etapu prac związane jest z przekazywaniem dokumentów. Stosowanie coraz bardziej zaawansowanych technik informatycznych jakoś nie może się przełożyć na usprawnienie tych czynności. Czynności są w toku. A tok to taka dziwna jednostka, której jeszcze nikt nie zmierzył, choć praktyka pokazuje, że krótka nie jest.

Propozycje

Największy efekt w zakresie zmiany zasad tworzenia prawa przyniosłaby, oczywiście, reforma samej administracji. Uproszczenie struktur w konsekwencji musi doprowadzić do skrócenia procesu legislacyjnego. Udział tych samych podmiotów w pracach różnych gremiów wydaje się przewartościowany; możliwość jednorazowego opiniowania powinna być wystarczająca. Rozpatrywanie projektu przez specjalne komitety jest zasadne, jeśli uczestnikami komitetów będą eksperci w tych dziedzinach, a nie decydenci reprezentujący taki czy inny resort.

Tak, jak każde zadanie, również tworzenie projektów aktów prawnych wymaga zaangażowania odpowiednich osób. Dobrze dobrany zespół, który będzie przy projekcie od początku jego tworzenia aż po jego uchwalenie, to klucz do sukcesu. Należy również uwzględnić fakt, iż nawet najlepiej napisany akt prawny po zderzeniu z rzeczywistością może nie przynieść oczekiwanego efektu. Warto co do zasady uwzględniać udział w monitorowaniu funkcjonowania nowego prawa jego twórców.

Traktowanie ustawy jako domeny nawet nie określonego ministra, ale poszczególnej komórki w jego urzędzie wydaje się odrobinę passé. Pomoc w przełamaniu skostniałych struktur organizacyjnych oferują zaawansowane informatyczne narzędzia biurowe, które pozwalają bez dodatkowych zmian na nową organizację pracy. Podobnie, jak efektywne wykorzystanie technik informatycznych w zakresie przygotowywania i przekazywania dokumentów.

Warto przemyśleć też rolę Rządowego Centrum Legislacji w całym procesie. Obecnie RCL pełni funkcję pomocniczą i wspiera gospodarza projektu niemal wyłącznie w aspekcie sztuki legislacyjnej. W tym względzie dochodzi często do dublowania umiejętności pomiędzy RCL a ministrem odpowiedzialnym za projekt. W takim podziale kompetencji i przebiegu procesu legislacyjnego wartość dodana RCL wydaje się mocno niewystarczająca w stosunku do potencjału, jakim niewątpliwie dysponuje.

W dalszej kolejności zmiany są pożądane również w samym prawie, jak choćby w Regulaminie pracy Rady Ministrów w zakresie procedury legislacyjnej, w tym zwłaszcza w odniesieniu do etapów, terminów i roli poszczególnych aktorów procesu prawodawczego.

Panta rhei

Życie nie chce stać w miejscu. Zmienia się nieustannie i pojawiają się nowe wyzwania. Dużego znaczenia w administracji publicznej nabiera idea public governance. Nowe trendy pojawiają się również w zakresie procesu legislacyjnego, w który coraz mocniej jest zaangażowana strona społeczna. Już nie tylko duże organizacje arbitralnie określone w ustawie, ale każdy obywatel może aktywnie uczestniczyć w procesie tworzenia prawa.

Proces tworzenia prawa musi więc się zmienić, a nawet więcej: musi się zmieniać. Skoro zmienia się otaczający świat, warto zmieniać się wraz z nim.

Tomasz Trzaska, doktorant UJ, dla Forum Od-nowa

Czytaj również