Finanse lokalne czy „absolutyzm kontrolny”?

Drukuj

1909495_46824534348_9877_nZnajdujemy się w szczególnym momencie. Niedługo skapituluje system finansowania samorządów i – jak sądzą niektórzy insiderzy – również trzysta polskich gmin i powiatów (m.in. ze względu na Kartę Nauczyciela, niedofinansowanie zadań zleconych, wpłaty, inwestycje). Perspektywy całych finansów publicznych nie są optymistyczne z powodu ich trwałego niezrównoważenia, obciążenia przywilejami zawodowymi, kosztownego prawa resortowego oraz rujnującego wpływu procesów demograficznych. Samorządy nie mają co liczyć na dodatkowe pieniądze. Także w przyszłości. Mogą za to oczekiwać dalszego zacieśniania fiskalnego. Tego rodzaju okoliczności na mniejszą lub większą skalę są udziałem władz samorządowych w większości krajów europejskich. Nie są to już warunki do dyskusji o „klasycznie” pojmowanym zwiększeniu samodzielności finansowej polskich samorządów – większych pieniędzy z udziałów w podatkach (co jednak nie znaczy, że nie należy walczyć o lokalny PIT) i subwencji. Warto też spojrzeć na całe finanse samorządowe przez pryzmat szeroko rozumianej kontroli, choć niekoniecznie w postaci działania wyspecjalizowanych służb (np. RIO czy NIK). Być może wkrótce to właśnie ogólnosystemowa tendencja do zwiększenia kontroli będzie najmocniej determinowała oblicze finansów wspólnot.

Paradoks decentralizacji
We współczesnym świecie samorządność terytorialną cechuje silny paradoks, z którym trudno pogodzić się nawet najbardziej zdecydowanym zwolennikom idei samorządu. Tam, gdzie władze centralne przekazały na poziom samorządowy istotną część zadań publicznych (a więc także zadania państwa opiekuńczego), sprawują równocześnie silną systemową kontrolę (z naciskiem na kontrolę ekonomiczną), bo większość wydatków realizowana jest lokalnie. Głęboka decentralizacja każe postawić równolegle pytanie o kontrolę w państwach o „dużym” sektorze samorządowym. W tej grupie jest również Polska (wydatki sektora samorządowego to 14,1% PKB), choć dotychczas pytanie to nie zostało jasno i odważnie zadane.

Instrumenty systemowe
Dyscyplinę wymusza się przez szereg różnie zaprojektowanych systemów i mechanizmów, które mają na celu utrzymanie w ryzach silnie zdecentralizowanych sektorów publicznych. W Holandii i Wielkiej Brytanii kontrola ma postać najbardziej oczywistą: prawie wszystko finansowane jest transferami budżetowymi; dużo bardziej (także, jeżeli chodzi o wyrafinowanie dotacji) niż w Polsce. Administracja rządowa w tych krajach doprowadziła budżet zadaniowy, będący również narzędziem kontroli, niemal do perfekcji. Istnieją bardzo rygorystyczne reguły fiskalne, niekiedy praktycznie zakazujące deficytu (Dania) czy wymuszające zrównoważenie budżetu w średnim czasie (Holandia, Szwajcaria, Szwecja). Ograniczona jest autonomia samorządów do regulowania stawek podatkowych w lokalnych daninach. Zazwyczaj w prawie ustalona jest dla nich maksymalna stawka (Islandia, Norwegia, Polska – przy czym zauważyć, że ponieważ nie ma dotąd lokalnego PIT, władztwo podatkowe naszych samorządów jest realnie nikłe). Niekiedy wyjściowo pełna samodzielność w tej sferze staje się z czasem czysto teoretyczna, bo gminy obowiązuje długotrwałe zamrożenie stawek (Dania). Poza regulowaniem stawki lokalnego PIT, gminy nie mają prawa przyznawania w nim ulg (Dania, Finlandia, Islandia, Norwegia, Szwecja). Z wyjątkiem Szwajcarii, ale jej przypadek jest wyjątkowy: od setek lat funkcjonują tam bardzo hermetyczne wspólnoty lokalne, a do Konfederacji raczej nie wpuszcza się „obcych”. W Danii odbiera się wpływy podatkowe, które gmina uzyskała dzięki wyższej niż uzgodniona przez reprezentację samorządów i rząd stawce lokalnego PIT. Państwa coraz mocniej ograniczają i reglamentują możliwość pobierania opłat za usługi publiczne, co można wiązać z rozwojem funkcji opiekuńczych państwa (Polska jako kraj aspirujący do tej roli, Szwecja). Tworzone są na poziomie centralnym sektorowe, ogólnopaństwowe plany działania, które ograniczają swobodę samorządów (Szwecja). Oferuje się też współfinansowanie wybranych inicjatyw. Tam, gdzie samorząd lokalny ma problemy finansowe, politycy lokalni, którzy nie działają na rzecz ich poprawy, muszą liczyć się ze zdecydowanymi karami finansowymi nakładanymi przez władze centralne (Dania). Z kolei mieszkańcy, którzy pozwolili swoim politykom na krach finansowy w gminie, muszą płacić lokalny PIT według automatycznie podwyższonej stawki, aż do poprawy sytuacji (Islandia). Ekonomiczne obciążenie zadaniami obowiązkowymi pośrednio wypływa na kontrolę wydatków: na własne inicjatywy pozostają znikome środki. Stosowane są obligatoryjne narzędzia planowania wieloletniego (Finlandia, Holandia, Norwegia, Szwecja). Forma kontroli to także system rachunkowości budżetowej opartej o zasady memoriałowe (Finlandia, Holandia, Szwecja). Nawet kraje tradycyjnie uznawane za samorządowe coraz silniej reglamentują działanie swoich gmin. Ostatecznym wyrazem kontroli (a może raczej jej porażki) jest recentralizacja. Wszystkie te okoliczności każą inaczej spojrzeć na samodzielność finansową samorządów.

Paradygmat upadnie wraz z finansami
Dla oceny przyszłości systemu finansów samorządów należy oderwać się do polskiej szkoły finansów publicznych. Jej „podstawa” samorządowa zamknęła się w dokonaniach lat 90. XX w. i położonych wówczas fundamentach pod finanse gmin. Zaś cała szkoła nie wydobyła się z myślenia o finansach publicznych zdeterminowanych przede wszystkim konstrukcjami prawa budżetowego PRL, wyraźnie godzących w jakość rozwiązań instytucjonalnych w samorządach. Paradygmat polskiej szkoły finansów publicznych wyczerpie się wraz z końcem obecnego okresu programowania funduszy strukturalnych. Nie oferuje bowiem odpowiedzi na pytanie, w jakim kierunku kształtować finanse samorządowe, by nie była to sfera bezrefleksyjnie dziedziczonych mechanizmów lub przypadkowo wdrażanych „nowinek” .

Na Zachodzie nie bez zmian
Myśląc o finansach samorządów, można podzielić to zagadnienie na dwie grupy tematów: zasilanie (finanse) i wydawanie (organizacja). W tej pierwszej sferze w krajach rozwiniętych obserwuje się bardzo silny nacisk na kontrolę makroekonomiczną przy ograniczeniu lub wręcz zmniejszeniu funduszy dla samorządów (np. Hiszpania, Holandia, Wielka Brytania, Włochy). Jeżeli zaś chodzi o wydawanie, doświadczenia nie są tak jednoznaczne. Szereg krajów europejskich podjęło skuteczne starania o większą swobodę alokacji pieniędzy będących w dyspozycji samorządów (Dania, Finlandia, Holandia, Norwegia, Szwecja, Wielka Brytania). Ale jednocześnie przeciwdziała temu nurtowi potrzeba większej specjalizacji usług i mnożące się regulacje prawne ograniczające samodzielność wydatków samorządowych. Podnoszą one także koszty funkcjonowania wspólnot. Zarysowuje się tendencja do recentralizacji usług. Przykładowo w Szwecji, uznawanej za państwo istotnie zdecentralizowane w latach 1970-2003, gminy i hrabstwa otrzymały jedynie 17 „małych” usług publicznych, a 28 usług odebrało im państwo, zaś Norwegia parę lat temu odebrała swoim samorządom władzę nad szpitalami. Generalnie należy spodziewać się ograniczania kompetencji podatkowych (i być może również zadaniowych) samorządów. Rządy będą to robić w imię konkurencyjności, bowiem ze względu na mobilność i „kapryśność” kapitału oraz ludzi ulgi lokalne mogą utrudniać spójną politykę gospodarczą centrum. Rządy będą walczyć o konkurencyjność przy pomocy nacisku na efektywność kosztową i dobre usługi. Usługi będą podlegać uniformizacji, czemu służy benchmarking, standardy i ogólnokrajowe systemy informatyczne obsługiwane przez samorządy.

W jakim kierunku?
Przy świadomości silnych ograniczeń po stronie finansów państwa, polskie samorządy potrzebują zmian zarówno w obszarze zasilania, jak i wydawania. Finansowanie samorządów powinno w możliwie największym stopniu zostać oparte na podatkach własnych i być może jest to ostatni moment dla dużej zmiany (ulegnie modyfikacji system subwencji), bez progresji podatkowej. Projektowanie nowych podatków nie wchodzi w grę; raczej modyfikacje tego, co już jest. Wystrzegać należy się pomysłów, które dążą do większego fiskalizmu. Opłaty nie wymagają aż takiej reglamentacji centralnej; dobrze byłoby je zmienić, bo dotyczą użytkowników, a nie mobilnych podatników. Transfery muszą być maksymalnie uproszczone i motywacyjne, aby samorządy szukały efektywności. Jednak zdecydowanie najbardziej palącą kwestią jest uwolnienie elastyczności w wydawaniu publicznych pieniędzy, poprzez większą samodzielność organizacyjną. Temu działaniu powinno towarzyszyć uproszczenie procedur realizacji zadań lub ich zniesienie w niektórych przypadkach. Równolegle polskie samorządy muszą być poddane dużo większej systemowej kontroli makroekonomicznej, szczególnie poprzez nakaz zrównoważenia budżetu w średnim okresie i czytelny system rachunkowo-budżetowy, z naciskiem na prezentację kosztów (a nie wydatków) oraz zobowiązań we wszystkich publicznych podmiotach samorządowych. Budżet zadaniowy powinien być obowiązkowym narzędziem w stosunkach finansowych państwa i samorządów, tam gdzie w grę wchodzą usługi o znaczeniu ogólnopaństwowym. Należy opowiedzieć się za zwrotem w kierunku „absolutyzmu kontrolnego”. Po to, by nie nastąpiła recentralizacja zadań do władz centralnych albo „czyste” zwiększenie kontroli, co jest bardzo prawdopodobne, jeżeli nie będzie w najbliższym czasie istotniejszych działań systemowych.

Czytaj również