Finanse samorządów

Drukuj

474840_10151635437344349_471162508_oPolska jest jednym z najbardziej zdecentralizowanych krajów w Europie. Przynajmniej teoretycznie. Trójszczeblowy samorząd terytorialny realizuje podstawowe potrzeby społeczne: edukacyjne (szkoły), opiekuńcze (pomoc społeczna) i infrastrukturalne (wodociągi, kanalizacja), a współorganizuje transportowe (drogi) i medyczne (szpitale). Tymczasem za wykonywaniem zadań na poziomie jak najbliższym obywatela nie poszły odpowiednie rozwiązania systemowe, umożliwiające praktyczną odpowiedzialność jst za dostarczanie usług. Czyli finanse. Mało tego: zadbano, by pozbawić samorządy realnego wpływu także na sposób realizowania obowiązków poprzez nałożenie ustawowych ram strukturalnych. I tak działają one w oparciu o wielość zatomizowanych jednostek budżetowych, którymi jest – oddzielnie – każda szkoła, OPS czy biblioteka, przymusowo usytuowane we wszystkich gminach. To zaczerpnięte z PRL rozwiązanie przyczynia się do wzrostu zatrudnienia w sektorze publicznym (wszak w takiej jednostce musi znaleźć się stanowisko kierownika i głównego księgowego), ale przede wszystkim wiąże ręce samorządom, uniemożliwiając kształtowanie układu organizacyjnego w zależności od rzeczywistych potrzeb mieszkańców danego terenu.

Prawnie ustalono też, że samorządy w zasadzie nie posiadają własnych dochodów, oprócz przynoszących niewielkie środki podatków od nieruchomości czy dróg. Głównym źródłem utrzymania jst są wydzielone części z ogólnopaństwowych podatków PIT i CIT, fundusze europejskie oraz dotacje i subwencje z budżetu państwa, przydzielane według skomplikowanych algorytmów, a co gorsza zupełnie niestabilne, co utrudnia samorządom długookresowe planowanie, zwłaszcza w dziedzinie prowadzenia dużych projektów inwestycyjnych. System taki powoduje także oderwanie działań jst od kontroli i wpływu obywateli – podatnik składa daninę jedynie na rzecz państwa (które następnie dokonuje redystrybucji środków do władz lokalnych), więc nie może rozliczać swojej władzy lokalnej za wydawanie jego pieniędzy.

Zapisana w Konstytucji zasada adekwatności przyznawanych samorządom środków do ich nakładów na realizowane zadania sprawdza się wyłącznie na papierze. Rzeczywistość wygląda tak, że poszczególne ministerstwa (przede wszystkim Pracy i Polityki Społecznej oraz Edukacji Narodowej) narzucają samorządom dodatkowe zadania (np. prowadzenie przedszkoli) lub koszty (np. w postaci podwyżek dla nauczycieli), a nie posyłają w ślad za tym niezbędnych pieniędzy. Jst zatem, zamiast realizować postulaty swoich mieszkańców, dostosowane do ich zamożności i specyfiki regionu, zajmują się zdobywaniem finansowania extra zadań zleconych przez administrację centralną. Nie udało się więc przełamać kolejnej PRL-owskiej zasady – resortowości i narzucania przez grupy interesu (vide nauczyciele) swych żądań.

W dodatku Ministerstwo Finansów pilnuje, by jst nie zadłużały się nadmiernie, a wręcz domaga się pomocy władzom centralnym w redukcji deficytu. Samorządy jednak nie dość, że nie mają żadnego powodu, ani mechanizmu, aby włączyć się w proces generowania oszczędności, ale nawet nie są w stanie pokryć w całości kosztów zadań, nakładanych przez ustawodawcę. Pieniądze, które udaje się zachować bogatszym jst, szybko zostają im zabierane i przekazywane w postaci subwencji podmiotom biedniejszym. Nikt nie zwraca uwagi na kryterium efektywności prowadzonych usług i stopień zadowolenia z ich jakości u obywateli-beneficjentów; liczy się tylko fakt, za ile zostały wykupione. Ich dostarczycielem jest więc najczęściej sam samorząd, poprzez swoje jednostki, ponieważ outsourcing nie opłaca się ze względu na brak mechanizmu kompensacji podatku VAT. Osłabia to konkurencję gospodarczą i godzi w sektor pozarządowy oraz prywatny.

Z drugiej strony, istnieje wiele zadań, gdzie samorząd dostaje środki publiczne, które w całości pokrywają realizację danej usługi. Tak jest na przykład w przypadku działalności OPS-ów. W efekcie jst nie ma żadnego celu w tym, by prowadzić taką aktywność skutecznie – w niektórych krajach pomaga tu mechanizm częściowego wkładu własnego samorządu, co niejako wymusza bardziej skrupulatne pilnowanie choćby przekazywania transferów socjalnych (to jedno z miejsc, gdzie pieniądze wyciekają dzięki nieuczciwemu postępowaniu niektórych beneficjentów) i motywuje jst do bieżącego monitorowania zasadności ponoszonych wydatków.

Finansowanie samorządu nie jest także w tej chwili odporne na wahania koniunktury dlatego, że wpływy z najbardziej „falującego” podatku, czyli CIT wypłacane są jst na bieżąco, a nie – jak ma to miejsce w Danii – z dwuletnim opóźnieniem, które wyrównuje nierytmiczność cykli. Jednak podstawowym problemem jest już wspomniany brak podatku lokalnego. W krajach skandynawskich zastąpienie udziałów w PIT wydzieleniem z pierwszego przedziału skali podatkowej stawki lokalnego PIT stało się podstawą instrumentarium finansowego samorządów. Mają one prawo do obniżenia lub podwyższenia (w limitowanych granicach) wysokości podatku oraz nie dotyczą ich przyznawane przez ustawodawcę ulgi podatkowe (np. na dzieci). Nie mogą natomiast same udzielać ulg lub zawieszać obowiązywania tego podatku.

W dzisiejszym społeczeństwie radykalnie zmienia się rola samorządu – przechodzi on ewolucję od realizacji najprostszych zadań publicznych, typu elektryfikacja w gminie, do zadań charakteryzujących większe oczekiwania mieszkańców i związanych z myśleniem w kategoriach państwa opiekuńczego, czyli edukacji oraz opieki społecznej. Jst będą więc dźwigały brzemię odpowiedzialności za postęp cywilizacyjny kraju. Dlatego potrzebny im np. mechanizm „nagradzania” za wyniki edukacyjne, a nie – jak dotąd – sztywny algorytm przekazywania subwencji oświatowej w zależności od liczby uczniów i stałe bycie zakładnikiem zapisów anachronicznej Karty Nauczyciela (krępującej zresztą rozwój także samej tej grupy zawodowej), de facto pozbawiających dyrektora szkoły – powoływanego przez samorząd, przecież – władzy kształtowania kadry własnej placówki. Absurdem jest także szczegółowe regulowanie przez państwo przepisów dotyczących sieci szkół czy dowożenia dzieci; na tym właśnie powinna polegać decentralizacja, że samorząd zobowiązany zostaje do zapewnienia danej usługi (w tym wypadku: dostępu do szkoły), ale już forma, w jakiej to zrobi, zależy tylko od niego. Podobnie jest z ośrodkami pomocy społecznej czy bibliotekami: wymóg posiadania w każdej gminie jednej takiej instytucji powoduje, że państwo utrzymuje 60 tysięcy jednostek budżetowych, podczas gdy dostarczanie książek i działanie opiekunów socjalnych mogłoby bez problemu obejmować zbiorczo dwie-trzy najbliższe gminy.

Powyższa kwestia wiąże się z ogólną zasadą podziału terytorialnego kraju. Polska posiada obecnie gminy, na których spoczywa główny ciężar działań usługowych, powiaty, pozbawione własnych środków i realizujące jedynie zadania z zakresu służby zdrowia i częściowo transportu oraz województwa, teoretycznie mające zajmować się polityką regionalną lub tworzyć strategie ekologiczne. Gmina gminie nierówna, i to pod wieloma względami (wielkość, dochody, struktura wiekowa, gęstość zaludnienia, atrakcyjność terenu itp.). W wyniku procesów demograficznych i migracyjnych, aż 630 gmin sytuuje się w grupie mniej niż 5 tys. mieszkańców, a liczba małych gmin będzie rosnąć. Przybywa też osób starszych, schorowanych, niedołężnych. Wszystko to wskazuje jednoznacznie, że nie da się utrzymać aktualnego stanu rzeczy i gminy będą musiały zacząć się łączyć, ponieważ w pojedynkę nie poradzą sobie z coraz bardziej skomplikowanymi i licznymi zadaniami. Wprawdzie teraz wywołuje to sprzeciw lokalnych elit, ale za parę lat pewnie stanie się faktem, jak miało to miejsce w Szwajcarii czy Danii. Wraz ze współpracą między gminami i powiększaniem się ich liczebności w procesie komasacji, istnienie powiatów okaże się nie do utrzymania – ten nieco sztuczny stopień samorządu terytorialnego nie został wyposażony w precyzyjnie określone kompetencje, a wiele obowiązków dubluje się z gminami (np. w zakresie budownictwa czy pomocy społecznej). Głębszego namysłu wymaga rola województw, ale to temat na osobny artykuł.

Polski ustawodawca potraktował samorząd terytorialny z dużą nieufnością, z jednej strony nakładając nań szereg drobiazgowych regulacji pod dyktando ministerstw, ale także nie uwzględniając w prawie wielu potrzebnych postulatów. Tak jest np. w sytuacji wymuszania na jst posiadania określonych rad czy zespołów o charakterze opiniującym czy detalicznego ustalania zakresu działania jednostek budżetowych. I odwrotnie: brakuje przepisów omożliwości utworzenia związku samorządowego przez jst różnych szczebli oraz o możliwości wykonania każdego zadania własnego samorządu przy pomocy innych podmiotów (instytucji trzeciego sektora, spółek prawa handlowego i osób fizycznych). Mamy więc do czynienia ze swoistym paradoksem prawnym, tj. jednoczesnym przeregulowaniem i niedoregulowaniem. Prowadzi to do daleko idących konsekwencji – nie jest określone, jaki model samorządu został przyjęty, ani jaką funkcję ma spełniać samorząd wobec obywateli i państwa.

Dość wspomnieć, że mieszkańców traktuje się jako jedynie wyborców, zamiast partnerów w podejmowaniu decyzji przez już wyłonione władze jst. Nie ma choćby różnicowania opłat komunalnych dla osób należących i nienależących do danej gminy (ma to znaczenie np. w przypadku cen biletów komunikacji miejskiej), brakuje mechanizmów, dzięki którym samorząd mógłby przyciągnąć nowych podatników, ba, nie ma nawet definicji mieszkańca. Ten ostatni brak jest kluczowy, zwłaszcza w coraz bardziej mobilnym społeczeństwie, gdzie indywidualna decyzja o zakupie domu może być zależna od rodzaju i jakości usług, oferowanych przez daną gminę. W interesie jst byłoby więc jak najlepsze, a zarazem rozsądne finansowo realizowanie zadań tak, by pozyskać mieszkańców. Ta swoista rywalizacja samorządów prowadziłaby niewątpliwie do podwyższania poziomu usług, gdyż ludność głosowałaby po prostu nogami. Rosłaby też kontrola społeczna i poczucie odpowiedzialności w samorządach. Dzisiejsze organy nadzoru (SKO i RIO) zaprojektowano w sposób, który doprowadził do powstania licznych patologii – nie są one bowiem zewnętrzne w stosunku do sprawdzanych jst.

Samorządy znalazły się w potrzasku sztywnego prawa i konieczności elastycznego reagowania na wyzwania czasów. Raz radzą sobie z tym lepiej, raz gorzej. Z Kartą Nauczyciela walczą poprzez cedowanie prowadzenia szkół na podmioty niepubliczne, w których zatrudniani nauczyciele nie są związani jej postanowieniami. Gdy nie wiadomo, ilu i jakich numerów NIP powinna używać gmina, na wszelki wypadek rejestrują dwa. Konieczność redukcji zadłużenia omijają przerzucając je na spółki komunalne. Ale nie ze wszystkim można się w ten sposób pasować. Powstrzymanie rokrocznego marnotrawienia środków publicznych, idących na zaspokajanie wymogów zapożyczonych z PRL rozwiązań administracyjnych (owe omówione już jednostki budżetowe, które na dobre zadomowiły się w polskim prawodawstwie) jest możliwe wyłącznie dzięki stosownym korektom ustawowym. Mimo sprzeciwu resortów, przeczuwających utratę swych wpływów, należy doprowadzić do realnego decydowania przez samorządy o własnej architekturze. A zadania dodatkowe powinny być pokrywane z wyasygnowanych na ten cel pieniędzy przez odnośne ministerstwa.

Oczywiście, celem tych zmian nie jest walka z rządem. I samorząd, i władza centralna to jedna administracja publiczna, posiadająca wspólne obowiązki względem budżetu państwa. Od czytelnego, realistycznego i adekwatnego do zadań rozpisania ról obu tych organów będzie zależało powodzenie Polski w najbliższych latach. Samorząd zdaje się już dochodzić do granic swej wytrzymałości finansowej i organizacyjnej, więc konieczność zredefiniowania jego miejsca w państwie staje się niezbędna.

Czytaj również