II Obywatelski Kongres Samorządowy – panel o finansach

Drukuj

Po wystąpieniach Gości II Obywatelskiego Kongresu Samorządowego red. Ewa Usowicz zaprosiła do panelu osoby, który miały odpowiedzieć na pytanie, jak zwiększyć dochody, aby zapewnić pieniądze na zadania i wyrównywać środki między gminami. Jak wiadomo, finanse samorządów zaczynają trzeszczeć w szwach. Od 2009 r. zaczynają się zmniejszać, a zadania rosnąć. Pojawia się wiele pomysłów, np. lokalny PIT, kataster.

1410211474-II-Obywatelski-Kongres-Samorzadowy-WarszawaWypowiedzi rozpoczęła Elżbieta Suchocka-Roguska, doradca Prezesa Narodowego Banku Polskiego, b. Wiceminister finansów. Mówiła, że pieniędzy w państwie jest tyle, ile jest. Nie ma możliwości, by było ich więcej, chyba że nałoży się dodatkowe obciążenia. Istnieje dylemat, jak te środki podzielić między centrum a samorząd: czy zadania powinny być finansowane z dochodów własnych (wtedy zwiększenie samorządowych udziałów w PIT lub PIT lokalny), czy dotacją (usztywnianie systemu). Administracja rządowa dąży do tego, by jak najwięcej zadań było finansowanych dotacją: pomoc społeczna, oświata. Ze strony samorządowej są sprzeczne sygnały – niektóre jednostki wolą dostać dotację, gdyż wtedy mają wymówkę, nie podejmują decyzji, uciekają od odpowiedzialności. Funkcjonuje opinia, że gminy wiejskie są upośledzone dochodowo, ale na skutek dotacji mieszczą się w czołówce w dochodzie na 1 mieszkańca. Dopóki nie było kryzysu, nie było też problemu z janosikowym. Nie będzie pełnej zgody, by je ograniczyć. Dlaczego też miałby wyrównanie rekompensować budżet państwa, jeśli jest to redystrybucja wewnątrz jednego poziomu JST? Ekonomistka zadała też pytanie, czy stać nas na to, by wykorzystując WPF, liczyć janosikowe na podstawie najbardziej aktualnej sytuacji dochodowej, z korektami i wyrównaniami, co byłoby adekwatne do sytuacji finansowej.

Jak następna zabrała głos Skarbnik Katowic, Danuta Kamińska. Jej zdaniem, aby rozwiązać problem, trzeba wyjść poza jego obszar. Samorządy muszą nauczyć się gospodarować pieniędzmi, gdyż wszystkie niechciane zadania są przekazywane gminom bez środków. Należy dążyć do standaryzacji kosztów. Po policzeniu kosztu zadań, powinno wprowadzić się ich standaryzację, wraz z poziomem odpowiedzialności (administracja rządowa lub samorząd). Nie da się przeprowadzić prawidłowej redystrybucji bez standaryzacji kosztów. Obecne standardy nie wystarczają na realizację zadań. Inflacja prawa spowodowała, że dochody samorządów de facto nie są dochodami, subwencja – subwencją, opłaty – opłatami itp. Jesteśmy w Matriksie. Teoretycznie JST mają władztwo nad podatkami lokalnymi. Ale czy na pewno? Przecież są ustawowe ulgi od podatków, odliczane od danin dla samorządów. Unia Metropolii Polskich lobbuje za podatkiem lokalizacyjnym – nie katastralnym, ale uzależniającym stawkę od PKB na danym obszarze, z możliwością kształtowania jej przez radę miasta. Proponuje też podatek od reklam, zwłaszcza dla dużych miast.

Prezydent Nowej Soli, Wadim Tyszkiewicz na początku skonstatował, że w Polsce samorządy są różne i nie można mierzyć ich jedną miarą. Czy samorząd ma zaspokajać tylko podstawowe potrzeby mieszkańców? Nie, powinien się nauczyć zarabiać. Tymczasem cały czas rozmowa kręci się wokół tego, co ktoś mu da. Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych złożyło wniosek do TK, jeśli chodzi o przekazywanie zadań do samorządu. Gdyby samorządy miały np. prowadzić Urzędy Stanu Cywilnego z pieniędzy dawanych przez wojewodę, w sierpniu musiałyby je zamknąć. Prezydent jest zwolennikiem traktowania JST jak firmy, próbuje zarabiać. Nasuwa się tu jednak pytanie, czy JST powinny konkurować na rynku z przedsiębiorcami. Zastanawiał się też, dlaczego, jeśli liczy się zdolność kredytową miasta, nie bierze się pod uwagę majątku zbywalnego? Dlaczego patrzy się po stronie „winien” (np. kredyt), a nie „ma”? Jeśli w Nowej Soli jest 100 ha bezużytecznej ziemi o wartości 1 zł, pozyskuje się pieniądze z UE, buduje drogę, uzbraja teren i wydaje na to 6 mln z kredytu, znajduje się to po stronie „winien”. Ale teren teraz jest wart 30 mln. Czyli „ma”. Wytwarza się w ten sposób majątek, inwestuje, próbuje zwiększać dochody. Niech rządzący pozwolą je wytwarzać.

Wypowiedź Prezydenta Stalowej Woli, Andrzeja Szlęzaka, była radykalna. Uważa on, że sytuacja samorządu zależy od ustawowych regulacji i obciążeń, a same przepisy finansowe są wtórne. System finansowania JST wyczerpał swoje możliwości. Nie ma sensu dyskutowanie o podatku od reklam, zwiększaniu udziału w PIT itp. Należy patrzeć na samorząd po perspektywie unijnej, kiedy skończą się pieniądze. Samorząd zostanie z długami i problemem demografii. Jeśli nie będzie radykalnej, systemowej zmiany całego finansowania JST, to ich rola sprowadzi się do tego, że z trudem będą pełniły funkcje socjalne. Praktyka i rozwiązania jakie mamy w Polsce, są fatalne. Ten, kto powinien, nie płaci – rząd nie wywiązuje się ze zobowiązań, które są w Konstytucji. Należy też mocno postawić kwestię, dlaczego jeżeli JST inwestuje w teren bezwartościowy i podnosi jego wartość, PIT i CIT nie mają w całości wpływać do jego budżetu? Zresztą, z udziałami w CIT bywa różnie, gdyż to zależy od miejsca siedziby firmy. Jeśli chodzi o finanse, samorządy są na równi pochyłej i żadne półśrodki niczego nie zmienią. Andrzej Szlęzak stara się zarządzać swoim miastem jak przedsiębiorstwem. W polskim modelu samorządu kładzie się nacisk na dyskusję, demokrację, a najpierw potrzebne są zmiany systemowe. Pieniędzy może być więcej, np. z podatku od nieruchomości. Ale jak się będzie miało podejście menedżerskie. Po co jest powiat? Po co w Stalowej Woli 23 radnych, z których większość nie przeczytała ustawy o samorządzie i nie ma pojęcia, o czym mówi? Wystarczyłoby w 65-tysięcznym mieście 7 radnych, którzy ponosiliby odpowiedzialność materialną. 25 lat samorządu to sukces, zgoda, ale pewne rzeczy się nie udały. Większość ludzi nie ma pojęcia, o co w nim chodzi. Przegrywamy wyścig cywilizacyjny, trzeba to zmienić. Pewne formuły się wyczerpały, należy redefiniować samorząd.

Mocne słowa nieco łagodziła Agata Dąmbska z Forum Od-nowa, twierdząc, że nie ma zasadniczej dychotomii pomiędzy zarządzaniem partycypacyjnym a zarządzaniem dobrym. Demokratyzacja zarządzania nie jest ex definitione negatywna, trzeba to wypośrodkowywać. W Polsce nie istnieje New Public Management, zarządzanie przez efekty, ale nie będzie go bez wsparcia mieszkańców. Jej zdaniem, wprawdzie rady są zbyt liczne i radni nie wiedzą, co się w samorządzie dzieje, ale to znaczy, że trzeba włączać ich w bieżące współzarządzanie. Wówczas będą ponosili odpowiedzialność. Nie można ich ignorować, gdyż są transmisją woli mieszkańców na działania samorządu. System finansów publicznych jest w bardzo złym stanie, więc trzeba uruchamiać rezerwy. Pierwszym krokiem byłaby próba zmiany dochodów JST. Stanowią tylko 14%, reszta to udziały w PIT i CIT, nazywane błędnie podatkiem lokalnym. Forum Od-nowa postuluje, aby cały 18% próg podatkowy i – proporcjonalnie – 19% przekazać samorządom jako lokalny PIT, a wpływy z 32% do budżetu państwa. Wtedy spłaszczą się dochody samorządów i nie będzie potrzebna tak silna redystrybucja. W tym celu konieczne jest włączenie 1,3 mln rolników w system opodatkowania, gdyż każdy podatnik ma przede wszystkim łożyć na swoją wspólnotę. Teraz samorządy dostają 30 mld jako udziały w PIT, a dostawałyby 37 mld. Po drugie, rezerw można szukać w samodzielności organizatorskiej JST. Obecnie samorząd jest skrępowany koniecznością tworzenia jednostek organizacyjnych. Każda gmina, w tym taka, która ma 2,5 tys. mieszkańców, musi mieć oddzielny ośrodek pomocy społecznej. Jednostek jest w sumie 59 tys., każda zatrudnia głównego księgowego i kierownika, więc to generuje koszty. Po trzecie, realna zasada adekwatności według modelu duńskiego: koszt zadania musi być pokryty przez jednostkę, która go tym obarcza (np. w Polsce MPiPS musiałoby dać środki np. na pieczę zastępczą.). Ekspertka podkreślała, że minął już czas dyskusji o samorządzie. Należy podjąć odgórne decyzje, które zmienią sposób myślenia o finansach JST.

Ostatni zabrał głos Prezes Warszawskiego Instytutu Studiów Ekonomicznych, dr Maciej Bukowski. Zaczął od janosikowego: wprawdzie dyskusję o nim zdominowała niespójność czasowa w naliczaniu, co można skorygować, ale jest drugi, poważniejszy wymiar: skala redystrybucji między samorządami. To wynik przetargu, a trudno zmienić coś, co zostało ustalone. Poprzez pieniądze publiczne tworzy się różnego rodzaju renty: ludzie przywyczajają się do strumieni pieniędzy. A prognozy demograficzne mówią, że będzie się zmniejszała liczba osób w wieku produkcyjnym. Ludzie starzeją się coraz szybciej i ten problem będzie największy na prowincji. W Polsce mieszka 36 mln ludzi, bo 2 mln przebywa poza granicami kraju. Ta tendencja będzie się nasilać. Funkcja samorządów zacznie więc grawitować w stronę socjalną, a nie rozwojową. Jako, że lokalnymi magnesami będą miasta, trzeba wesprzeć ten proces poprzez autonomię JST w kierunku samodzielności w dziedzinie dochodów, a nie utrzymywać fikcję redystrybucji. Dotyczy to głównie województw. Utrzymywanie trzech szczebli samorządu nie ma sensu, bo dublują swoje kompetencje. Muszą być albo powiaty, albo większe gminy. Jest to, oczywiście, niewygodne z punktu widzenia polityki, która potrzebuje wykarmić samą siebie. Istotnym problemem jest brak autonomii samorządów w kształtowaniu swojej architektury administracyjnej. Źle się dzieje, że państwo nie umie przełamać tego stylu legislacji, narzucając samorządom prowadzenie danej instytucji, zamiast przerzucić to na firmy czy organizacje pozarządowe. Nikt nie wie też, jakiej jakości są usługi publiczne. W urzędach rynku pracy jest 60-70% środków traconych przez publiczne służby zatrudnienia. Nie ma audytu, monitoringu. To wyzwanie, przed którym stoi cały sektor publiczny, nie tylko samorząd. Jesteśmy w klinczu politycznym, finansowym.

Po tej rundzie wypowiedzi red. Ewa Usowicz poddała pod dyskusję zagadnienie zadłużenia samorządów i indywidualnego wskaźnika.

Elżbieta Suchocka-Roguska twierdzi, że zadłużanie uzależniono od potencjału danej JST. Wskaźnik uchwalono w 2009 r. Na ile nas stać na zadłużanie się i na ile będziemy je w stanie spłacać? Samo zadłużenie nie jest złe, jeśli służy planowaniu inwestycji. Te wspólnoty, których potencjał zadłużenia jest duży, mają już niezłą infrastrukturę, a tam gdzie są duże potrzeby, nie ma możliwości na zaciąganie kredytu. Jak dać więc środki na rozwój mniejszym jednostkom? W 1998 r. ustalono zasadę, że gmina nie może nic stracić. Jeśli chce się reformować, trzeba się przyzwyczaić, że nikt nie będzie miał tak, jak obecnie. Na nowo ustalić rodzaj zadań i podział na własne i rządowe, określić poziom finansowania i pod to ustawić cały system. Trzeba wprowadzić Kodeks Finansów Samorządowych – zrobić jedną ustawę, jakie są dochody, zasady gospodarki finansowej JST i czy wszystkie szczeble oraz rodzaje samorządów muszą mieć te same zasady. Trzeba racjonalizować metody zarządzania i gospodarowania środkami. Dyskusja o zmianach powinna się zacząć w ramach KWRiST. Powinno być w niej miejsce na dyskusję problemową.

Za rewolucją nie jest również Danuta Kamińska, która opowiada się za systemowym podejściem do rozwiązywania problemów. Przewodniczący strony samorządowej w KWRiST zmienia się co sześć miesięcy, co powoduje jej osłabienie oraz niespójność w propozycjach zmian. Wprowadzenie złotej reguły, Wieloletniej Prognozy Finansowej i indywidualnego wskaźnika zadłużenia było elementem naprawy samorządów. Wskaźnik był negocjowany z agencjami ratingowymi, każdy samorząd może taką ocenę uzyskać. Złota reguła stanowi, że gmina nie może się zadłużać na wydatki bieżące, tylko na inwestycje, wydatki majątkowe, rozwój. Samorządy muszą uderzyć się w piersi: nie zawsze inwestycje są produktywne, często generują wydatki. Tymczasem należy je rozkładać równomiernie. Wskaźnik mógłby być trochę zmodyfikowany, tak aby powiązać go z WPF. Obawia się tego MF, oceniając, że prognozy są zawyżane. Ale to władze miasta ponoszą odpowiedzialność za to, jaki WPF przyjmą. Problemy z art. 243 dotyczą tego, że zmalała efektywność dochodów, a wydatki rosną. WPF musi być oparty o demografię, a wskaźniki samorządy powinny otrzymać od administracji rządowej. Tymczasem przygotowywana na 4 lata WPF państwa nie jest nawet uzgadniana z samorządami.

Agata Dąmbska uważa indywidualny wskaźnik zadłużenia za emanację prymatu myślenia centralnego nad zdecentralizowanym. W Skandynawii jest zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie (5 lat), czyli to JST decyduje, kiedy się zadłuża i kiedy spłaca dług. To objaw zaufania do samorządów, którego w Polsce nie ma. U nas to państwo decyduje o wskaźniku, w efekcie czego samorządy wpisują w WPF zawyżone wpływy z majątku. Forum Od-nowa jest zwolennikiem łączenia gmin: sama likwidacja powiatu sprawi, że małe gminy nie udźwigną ich zadań. Systemy muszą się uczyć; w krajach rozwiniętych jest co jakiś czas podejmowana rewizja przyjętego modelu. W Polsce, jeśli coś raz zostanie zadekretowane, tak trwa. A przecież jeśli coś w systemie nie działa, trzeba się z tym zmierzyć. Nie metodą małych kroczków, bo ona się skończyła. Jasne, ze każda reforma boli. Ale za jakiś czas nie będzie komu spłacać zobowiązań.

Przedostatni głos w panelu należał do Andrzeja Szlęzaka. Wyraził opinię, że jeśli ktoś mówi, że sytuacja polityczna jest taka, że się nie da zmienić, to znaczy, ze się źle życzy państwu. Prezydent widzi szanse na zmianę, bo w JST tkwi sporo niewykorzystanego potencjału, np. w dziedzinie zmniejszenia wymogów biurokratycznych. Trzeba iść w zarządzaniu w stronę modelu biznesowego. Rynek musi być przed demokracją. Niech bankrutują te samorządy, które nie potrafią działać, ale niech będą za to rozliczane.

Dyskusję podsumował Wadim Tyszkiewicz zdaniem, że potrzebne jest większe zaufanie do samorządów i konieczność zmian. Fakt zaniechania przez władze reform nazwał tchórzostwem. Samorząd musi być poprawiony. Połączenie miasta i gminy Zielona Góra będzie można ocenić za 4 lata, a konsolidację trzeba przeprowadzić siłowo. Co do zadłużenia, to zależy, na jaki cel jest zaciągane. Podniósł też temat kadencyjności, pytając, co w drugiej kadencji będzie robił wójt, skoro wie, że już za rok nim nie będzie. Przy budżecie obywatelskim trzeba pamiętać o odpowiedzialności samorządu. Bardziej efektywnie będą wykorzystane środki z pomocy społecznej bez urzędów.

Na zakończenie panelu wypowiadali się uczestnicy spośród publiczności. I tak, dr Arkadiusz Babczuk stwierdził, że samorządy skandynawskie, które opomiarowują i owskaźnikowują swoje zmiany, pokazują, że NPM się nie sprawdza, a często lepszą alternatywą jest siła nacisku obywatelskiego. Stereotyp „dużego, który może więcej” to zamglenie dyskusji, gdyż jak się ma 2 zabałaganione pokoje bliźniaków i zburzy ścianę, nie będę większego porządku. 70% JST mówi, że woli subwencje, a nie dochody własne. Oszczędności mogłyby być w oświacie, Karta Nauczyciela demoluje budżety samorządowe. Następna osoba mówiła, że nie umiemy edukować, a mieszkańcy nie wiedzą, kim jest radny, burmistrz, wojewoda, a nawet sejmik. Ze względu na za dużą liczbę podmiotów pojawia się chaos w samorządzie. Na szczęście zaczynają raczkować inicjatywy obywatelskie. Samorząd nie umie współpracować z sektorem prywatnym, o czym najlepiej świadczy porażka PPP .

Burmistrz Kartuz, Mirosława Lehman, przybyła na Kongres, gdyż zainteresowała się Forum Od-nowa i raportem „Samorząd 3.0”. Czas na podsumowanie okresu transformacji. Trzeba zmieniać szybko, bo trwanie w agonii nie pozwoli na silne samorządy, a to nie pozwoli na silnych przedsiębiorców. Mamy do czynienia z pomieszaniem kompetencji powiatu i gminy. Obywatel nawet nie wie, co to jest powiat, działania skupiają się w gminach. PPP sprowadza się do „Patrz, prokurator przychodzi”; to kwintesencja ustawy. Samorząd musi być zarządzany jak przedsiębiorstwo – w myśleniu strategicznym, personelu, finansach. Kierunek łączenia małych gmin jest słuszny, ale jeśli one same dojdą do wniosku, że warto. Należy być ostrożnym w podejmowaniu decyzji centralnych. Odnośnie transparentności, niesłusznie spogląda się tylko w kierunku samorządów, należy mówić o wszystkich instytucjach publicznych i urzędach centralnych. 90% radnych nie czyta projektów uchwał. Kiedy organizuje się dla nich szkolenia, przychodzi zaledwie parę osób. Jakie więc ma być partnerstwo, jeśli radni nie muszą spełniać żadnych kryteriów (wykształcenia, egzaminów)?

Z kolei Paweł Piwowar skonstatował, że nie wiemy, czym jest samorząd i kto go tworzy. W szkole nie mówi się o samorządzie, tylko administracji centralnej. Warto, by samorządowcy wyszli do szkół i powiedzieli, kim są i co robią. Budżet partycypacyjny jest nieprzydatny, ale niesie za sobą formę edukacyjną. Nawiązując do tej wypowiedzi, Lesław Fijał, Skarbnik Krakowa, opowiadał, że złożył deklarację szkołom w Krakowie, że może przyjść i opowiedzieć o samorządzie. Samorząd jest słaby, jeśli chodzi o donośność swego głosu. To częściowo jego wina. Co 6 miesięcy zmienia przedstawicieli w KWRiST, bo jest wiele korporacji, które mają rozbieżne interesy. Dlatego trzeba powołać jedną organizację samorządową, gdzie korporacje byłyby sekcjami. Kolejny problem to fakt, że do samorządu nie przyznaje się żaden organ władzy centralnej. Samorząd powołał Senat, a teraz go opuścił. Więc to Senat powinien być izbą samorządową: w połowie samorząd terytorialny, w ¼ branżowy i ¼ zawodowy.

Lena Dajcz była na 2 posiedzeniach rady dzielnic. Zbulwersowało ją lenistwo i niezaangażowanie radnych. Z kolei Marek Pietruszka pytał, ile kosztuje utrzymanie radnych, których jest 47 tys. i nawoływał, by jak najszybciej wdrożyć sposób biznesowego zarządzania JST. W odpowiedzi Marcin Murawski wrócił do pomysłu, by samorządy mogły zgłaszać upadłość. Dziś nie mają prawa tego zrobić, bo to kwestia ryzyka budżetu państwa. Maciej Bukowski ripostował, że dlatego właśnie wprowadzono złotą regułę fiskalną: to pomysł brytyjski, gdyż inaczej samorządom byłoby łatwo zadłużać się na koszt przyszłych pokoleń. Oczywiście, w ten sposób „karze się” te JST, które umieją zarządzać rozsądnie. Marcin Murawski argumentował, że wyobraża sobie przejęcie przez m.st. Warszawa upadłej gminy Legionowo czy Zielonej Góry przez Nową Sól. Przy możliwości zgłoszenia upadłości jakość zarządzania się zrealizuje. To mechanizm rynkowy, choć nie państwowotwórczy.

W dyskusję włączył się szef Wspólnoty, Janusz Król, mówiąc, że samorząd powinien płacić za swoje błędy, także bankrutować, gdyż musi mieć świadomość, że złe zarządzanie może prowadzić do fatalnych rezultatów. Ale to się nie stanie, jeśli będzie się traktować radnych jak baranów. Z jednej strony Polakom zależy na społeczeństwie obywatelskim i próbuje się na siłę tworzyć instytucję, np. budżet obywatelski. Z drugiej, radni są pomijani, stanowią ciało fasadowe, a stopień skomplikowania ich pracy jest bardzo wysoki. Organ wykonawczy ma odpowiedzialność, ale jak ktoś przychodzi z osiedla, gdzie nie ma wodociągu, będzie się upominał o to w imieniu swoich sąsiadów i ma do tego prawo.

Emocje studził prof. Eugeniusz Wojciechowski. Jego zdaniem, samorząd dysponuje ogromnym kapitałem, a zarządzanie powinno być biznesowe. W sektorze publicznym nigdy nie będzie większej efektywności, bo jest wielość racji, sprzeczność elementów ekonomicznych i społecznych, jednak trzeba działać w sposób racjonalny. Firma komunalna nie musi być mniej efektywna niż prywatna. Należy zlikwidować województwo, które nie jest wspólnotą. W gminach organ wykonawczy odgrywa główną rolę, rada została zdominowana. W zarządzaniu decydującą rolę odgrywa czynnik ludzki, np. osoba wójta. Utrzymanie jednego funkcjonariusza w województwach kosztuje ok. 100 tys. rocznie, w miastach na prawach powiatu – 80 tys.

Ostatni głos należał do Leszka Wiśniewskiego, który zwrócił uwagę, że nie należy bagatelizować podatku od reklamy i gruntu, gdyż przestrzeń miejska to kapitał samorządu, a kwestie fiskalne mogą pomóc wprowadzać ład przestrzenny. Przestrzeń pod zabudowę jest przeznaczona na 200 mln mieszkańców, co jest nieodpowiedzialnością gmin. Trzeba wprowadzić rozróżnienie na miasto i wieś oraz ustalić ich prerogatywy w zakresie gospodarki przestrzennej. Dwa kraje, gdzie w Senacie zasiadają przedstawiciele samorządów to Holandia i Niemcy. Plany zagospodarowania są przedstawiane w sposób nieczytelny, więc edukacja ma istotne znaczenie.

Czytaj również