II Obywatelski Kongres Samorządowy – panel o ustroju

Drukuj

W drugim panelu dyskusyjnym dr Adam Aduszkiewicz (Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej) poruszył temat funkcjonowania radnych, konsekwencji słabości organu stanowiącego oraz ustawy prezydenckiej. Była to dyskusja o demokracji i władzy.

1410211688-II-Obywatelski-Kongres-Samorzadowy-WarszawaRozpoczął ją dr Stanisław Faliński filozoficzną konstatacją, że nic się nie dzieje bez przyczyny. Był radnym przez 3 kadencje, burmistrzem przez 8 lat. Kiedyś radni mieli dużo więcej do powiedzenia, teraz wiedzą o tym, że mogą mniej zrobić, co się przekłada na sposób ich funkcjonowania. Usytuowanie rady zachęca do tego, by się nie angażować w pracę – jest dominacja organu wykonawczego. Jak wykorzystać potencjał radnych? Jak człowiek za coś nie odpowiada, to przestaje się tym zajmować. Instytucje trzeba przebudować w taki sposób, by odzwierciedlały pogląd społeczności lokalnej. Istnieje proste do wprowadzenia rozwiązanie: do 1998 r. funkcjonowała instytucja członków spoza rady, uczestniczyli w pracach na etapie opiniowania. Trzeba wrócić do tego pomysłu, z zastrzeżeniem, że byliby to delegaci lokalnych organizacji pozarządowych, co spowodowałoby łączność między oboma elementami.

Filar to społeczeństwo, które musi się identyfikować ze strukturą – społeczeństwo obywatelskie. Frekwencja w wyborach nie rośnie, zanikł patriotyzm lokalny. Struktura mu nie sprzyja, ludzie nie chcą się angażować – aktywność jest wtedy, gdy widzi się jej celowość. Obywatele uważają, że rządzący powinni być sprawni. Scentralizowana władza w gminach to „lokalna monarchia”, powielana w kolejnych kadencjach. W tej chwili kadencyjność może być jedynym sposobem na ograniczenie patologii. A zarazem to ludzie powinni decydować, ile tych kadencji ma być. Ludzie aktywni skupiają się wokół tego, kto jest podmiotem, kto ma wpływ. Dlatego są przy wójcie.

Wszyscy widzimy, że jest problem, choroba została zlokalizowana. Trzeba w kompleksowy sposób przyjrzeć się prawu dotyczącemu JST. Ktoś powinien zebrać całość i ustalić kierunek przebudowy ustawodawstwa dotyczącego samorządów.

Następnym panelistą był prof. Hubert Izdebski. Rozpoczął od stwierdzenia, że to, co mówi się o radnych, dotyczy też posłów. To rozczarowanie do ideału demokracji republikańskiej, gdzie dojrzali obywatele wybierają najdojrzalszych, którzy dokonują najlepszych wyborów. Niestety, rzeczywistość jest taka, jaka jest. Można ją wspomagać w kierunku albo ułatwiającym, albo utrudniającym zbliżanie się do ideału. Przy JST występuje ta druga możliwość: o ile na poziomie całego państwa mamy do czynienia z konstrukcją podziału władzy, tak w samorządzie formalnie jej nie ma, choć zapisano to w EKSL. Zaistniała więc dominacja czynnika wykonawczego nad stanowiącym. Wprowadzając bezpośrednie wybory wójtów, nic się nie zmieniło w roli rad. Na system quasi parlamentarny nałożono brak uwzględnienia fundamentalnej zmiany, że jest silniejszy, bo pochodzący od wszystkich wyborców mandat organu wykonawczego. To powinno skłonić do przekonstruowania zadań rady i statusu radnych. Obecnie o wszystko muszą prosić władzę wykonawczą, są petentem. Rada nie będzie mogła wykonywać należnej jej władzy, jeśli nie będzie miała możliwości dysponowania odpowiednim aparatem i środkami w celu realizacji tych zdań. Jest też skutek pośredni: nie zdecydowano się na oddzielenie polityki od menedżeryzmu, administracji. Więc nie ma odpowiedzi, czy wójt ma być jednym, czy drugim – to rozwiązanie hybrydowe, które nie działa dobrze, jeśli chodzi o organizację pracy w samorządzie. Polityka się wybiera, a menedżera zatrudnia na kontrakcie, a teraz jest to pomieszane. W Anglii, Szkocji w ogóle nie ma organu wykonawczego. Wykonawstwo może być powierzone komisjom, menedżerowi lub mieszane. Należy wprowadzić podział władz, uwzględniający władzę polityczną i administracyjną. Złym efektem naszego ustroju jest też biurokratyzacja samorządu.

Im więcej będzie jednomandatowych okręgów wyborczych (JOW-ów), tym większe prawdopodobieństwo, że nie znajdą się kandydaci. Dodatkowo, ten system pozbawia reprezentacji kogokolwiek innego niż wygranego. Zwycięzca bierze więc może nie wszystko, ale wystarczająco dużo. JOW-y nie są szczęśliwym rozwiązaniem tam, gdzie jest szczebel polityki. Można mieć też wątpliwości, czy są potrzebne na szczeblu gminy czy powiatu, bo działają kontrproduktywnie w zakresie rozdzielenia funkcji administracyjnych i politycznych.

Projekt prezydencki zawiera wiele interesujących rzeczy w usprawnieniu działań JST, ale nie współdziałania. Treść ustawy nie odpowiada tytułowi. Przepisy już się dezaktualizują wskutek wprowadzonych instytucji: ZIT-ów czy projektu rządowego. Brakuje koordynacji między projektami; prezydencki był wniesiony w sierpniu 2013 roku i potem nic się z nim nie działo, oprócz publicznego wysłuchania, z którego nic nie wynikło. Problem zmiany konstrukcji referendów lokalnych (gminnych) daje się wytłumaczyć tym, że referenda merytoryczne praktycznie nie istnieją, tak jak np. samoopodatkowanie. Trzeba skierować energię referendalną na rzeczy merytoryczne. Wprowadza się ustawowo instytucję inicjatywy obywatelskiej – to dobrze. W teorii public governance odchodzi się od NPM na rzecz zarządzania partycypacyjnego, z maksymalnym udziałem zainteresowanych. Rynkowe podejście do zarządzania ma swoje ograniczenia. Trzeba do tego dodać element, że na szczeblu gminy jest możliwość tworzenia jednostek pomocniczych, które na wsiach są. Rola ich i powiązanie z członkostwem w radach jest rzeczą bardzo ważną. Najgorzej to rozwiązano w Warszawie, gdzie są dzielnice, które są quasi gminami. Jak to się ma do prezydenta miasta i rady miasta?

Kolejnym mówcą był Jerzy Stępień. Jego zdaniem Europejska Karta Samorządu Lokalnego (EKSL) jest o tyle ważna, że mamy skłonność robienia wszystkiego po swojemu. Problem w tym, że w 1993 roku nastąpiło ratyfikowanie EKSL bez zgody parlamentu, więc nie można zakwestionować rzeczy z nią niezgodnych. Przykładowo, przygotowano na jej podstawie zapis, że radnemu należy się zwrot utraconego zarobku, z którego zrobiono diety dla radnych. Rozminięto się ze standardem EKSL. Pojawiła się wówczas kategoria radnych „dietetyków”, którzy „zaliczali” dużo komisji sejmowych i mieli np. 8 tys. z diet miesięcznie (średnie wynagrodzenie było 2 tys.). Później próbowano to regulować ustawą kominową. Tymczasem w pierwszych kadencjach byli radni, którzy pracowali społecznie.

Zmiana sposobu wyboru wójta powoduje daleko idące konsekwencje ustrojowe. EKSL mówi, że wspólnotą zarządza i kieruje społeczność lokalna, a prawo to realizuje przez rady i zgromadzenia, które mogą dysponować organami wykonawczymi. Dawniej sekretarz i skarbnik byli wybierani przez radę, potem wykreślono sekretarza, który jest podporządkowany organowi wykonawczemu. Sekretarz łączy funkcję polityczną i administracyjną, czyli została złamana reguła apolityczności administracji. Bezpośrednie wybory były nieprzemyślane, ale nie da się ich cofnąć. Należy więc uczynić prezydenta przewodniczącym rady i trzeba powołać dyrektora lub inny organ wykonawczy, podlegający radzie. Leczyć trzeba przyczyny, nie objawy. Chcemy zapobiegać nepotyzmowi, a możemy wylać dziecko z kąpielą. Ograniczenie kadencji to złe rozwiązanie. Burmistrz wówczas myślałby tylko o tym, jak znaleźć w przyszłości pracę. Źródłem patologii jest nierozdzielenie stanowisk politycznych od administracyjnych. Ordynacja proporcjonalna w małych gminach to nieporozumienie, bo ludzie nie wiedzą, o co w tym chodzi. Jeśli JOW-y będą w mniejszych gminach, ludzie poczują się mocniejsi, ale struktura pozostanie ta sama i zaczną się konflikty między radami a wójtami.

Nie da się zarządzać gminą jak biznesem, bo w firmach o wszystkim decyduje rynek i prawo upadłościowe. W samorządzie tego nie ma i słusznie. Może być jedynie zarząd komisaryczny i inne ograniczenia. W samorządzie nie chodzi o to, by uzyskać dochód. Posługujemy się rynkowymi sposobami w zarządzaniu, ale cel jest inny – nie osiągnięcie dobrego wyniku, tylko uprawianie różnych polityk społecznych. Amerykanie wprowadzili nawet inne studia zarządzania w administracji i biznesie.

Kontrowersyjny jest brak progu frekwencji przy referendum w projekcie prezydenckim. Z kolei projekt rządowy ma dobry mechanizm łączenia gmin. Zrobiła to już Zielona Góra. Jeśli budżet obywatelski miałby być przedszkolem współuczestniczenia, to dobrze. Ale jeśli sposobem, aby rzucić na pożarcie trochę pieniędzy, to nie jest pozytywnym rozwiązaniem.

Jako ostatni w tej części dyskusji zabrał głos Andrzej Dec. Jest radnym od 1990 roku, matematykiem, b. szefem firmy informatycznej. Stwierdził, że na EKSL powoływano się już od 1993 r. Radni to reprezentacja społeczeństwa; są lepsi i gorsi. Nie mają statusu zawodowców, pracują na etatach, brakuje im czasu, mają różne ambicje, trudno ich skłonić do edukacji, propozycje kursów spotykają się z odmową. Ustawodawca musiał to brać pod uwagę. Bezpośrednie wybory wójtów były wprowadzane w pośpiechu, zabrakło pomysłu, co zrobić z radą. Jej pozycja jest znikoma, panuje ubezwłasnowolnienie radnych. Kiedyś przewodniczący Rady podpisywał delegacje i urlopy prezydenta, ale teraz tego już nie ma. Potrzebne są zmiany ustrojowe. Aby kontrolować działania prezydenta, trzeba mieć odpowiednie możliwości finansowe i kompetencje. Przewodniczący rady musi móc się zwrócić o eksperta i posiadać środki na ekspertyzy. Mówi się też, że rady są za duże. W USA mają mniejsze. Dlatego trzeba opracować kilka wariantowych rozwiązań i poddać je pod dyskusję. Należy ten proces przyspieszyć. Pojawiła się inicjatywa powołania Komisji Kodyfikacyjnej Samorządu Terytorialnego – może to jest rozwiązanie.Wójtowie zaczynają obrastać w piórka i wszystko wiedzą najlepiej. W końcu popełniają błąd, ale rada już się odzwyczaiła od kontroli. Prezydent zaczyna gromadzić wokół siebie wszystkich aktywnych działaczy lokalnych, ma silną listę wyborczą ze znanymi nazwiskami. Grozi nam powstanie królestwa; liczba osób uzależnionych od prezydenta jest olbrzymia: to pracownicy spółek, szkół. Demokracja się wyradza, nie kontroluje i nie wprowadza reform. Nastąpi zmiana pokoleniowa, ale urosło już zaplecze, które wyłoni kandydata i on znów wygra wybory. Kadencyjność to najprostsze rozwiązanie, aby zatrzymać oligarchizację. Jestem za, jeśli nie ma lepszego pomysłu. Zapisy w ustawie prezydenckim, które mówią o udziale społeczeństwa nie są technicznie przemyślane, ale trzeba ją uchwalić.

Przewodniczący Rady Rzeszowa nie jest entuzjastą wzrostu partycypacji. To paternalistyczne traktowanie mieszkańców. Jeśli są ku temu warunki, sami powinni skorzystać, a jeśli wciągać ich na siłę, przestaną przychodzić. Trzeba inspirować, ale bez przesady. Doświadczenie z budżetem obywatelskim to ogólnie dobry pomysł, ale liczba pieniędzy powinna być ograniczona. Większość środków idzie na zadania rozrywkowe, nie da się tych inwestycji przekuć na pieniądze dla gmin.

Po części wystąpień przyszła pora na głosy z sali. Wadim Tyszkiewicz zwrócił uwagę, że w dyskusji zabrakło słowa „odpowiedzialność”. I budżet obywatelski, i rola radnych w stosunku do wójta mają się nijak, gdyż to on bierze odpowiedzialność za wszystko. Nie można też uogólniać zarzutów o patologie w samorządach. Ograniczenie kadencyjności jest niezgodne z demokracją, choć oczywiście nieraz nikt się nie odważa startować przeciw wójtowi. Jeśli wójt ma przewagę nad konkurentem, to może w drugiej turze powinien wygrać dopiero wtedy, gdy procent głosów byłby 55 do 45. W ustawie prezydenckiej jest dużo złych pomysłów: np. brak progu referendalnego. Samorząd nie miałby być klasyczną firmą, ale wójt powinien móc kupić grunt i go sprzedać, móc zmienić plany itp. Mechanizmy firmy powinny przenikać do samorządów. Następnie Paweł Piwowar postulował zwiększenie limitu na kampanię dla kontrkandydata, zaś Danuta Kamińska mówiła, że sekretarze – w przeciwieństwie do skarbników – chcieli być podporządkowani prezydentom. Stwierdziła też, że odmowa kontrasygnaty jest pustym zapisem. W odpowiedzi na to Jerzy Stępień wyjaśnił, że kontrasygnata jest wzięta z systemu francuskiego, tyle że tam skarbnikiem jest delegat MF, więc ma silną pozycję. Jeśli organem zarządzającym byłaby rada, to skarbnik by się nie bał. Ale jak burmistrz ma najsilniejszą pozycję, skarbnik nie ma oparcia w radzie.

Justyna Skalska zauważyła, że system zależy od tego, jaki wójt zostanie wybrany. To osobowość decyduje o sposobie sprawowania urzędu. Nie ma złotej reguły, że rada może wybrać lepszego burmistrza niż mieszkańcy. Wójt rządzi przy pomocy urzędu, który pełni funkcje kontrolne. Sprawny aparat administracji ma wpływ na kształtowanie się samorządu. Ale mamy kroczącą rewolucję: w zawrotnym tempie rozwijają się mechanizmy partycypacyjne. Narzędzie stanowi budżet obywatelski (szumnie nazwany, bo mieszkańcy decydują o podziale budżetu kieszonkowego), którą są zaniepokojeni radni, gdyż przechodzimy do demokracji bezpośredniej. Jest na nią zapotrzebowanie, ludzie chcą mieć wpływ. Może tu dochodzić do wypaczeń, ale nie można mu odmawiać roli edukacyjnej. Następnie Agata Dąmbska podniosła, że nie było w Polsce New Public Management, tylko od razu przeszliśmy do innych modeli zarządzania. NPM nauczyłby nas zarządzania opartego na celach i efektach. Potem można byłoby iść krok dalej i zaangażować ludzi. Radnych trzeba włączyć w bieżące zarządzanie wspólnotą, powinni stać na czele komitetów wykonawczych i mieć tę samą odpowiedzialność, co prezydent. Trzeba pozbyć się dualizmu między władzy wykonawczej i uchwałodawczej. Ekspertka Forum Od-nowa mówiła też, że nie będzie dobrej partycypacji bez transparentności.

Do kwestii radnych wrócił Grzegorz Makowski, omawiając projekt Fundacji im. S. Batorego. Przeanalizowano 9 tys. oświadczeń majątkowych radnych i okazało się, że radnych jest najwięcej wśród pracowników jednostek podległych JST lub urzędników samorządowych. To słabość rady, ale nie przekładająca się na wyniki ekonomiczne gmin. Jest tak dlatego, że rady nie mają żadnego znaczenia. Powinny aktywnie animować życie publiczne, lokalne i rozwijać gospodarkę. Dobrym pomysłem byłoby wzmocnienie udziału mieszkańców w radach, ale nie wprowadzane prawnie. Projekt prezydencki narzuca ustawowo limity, więc jest złym kierunkiem. Z kolei Małgorzata Franaszczak tłumaczyła, że im mniej ludzi w samorządzie, tym lepiej, a inicjatywa lokalna w dzielnicach powoli się rozwija, tylko trzeba unormować prawo i uporządkować przepisy. Prof. Eugeniusz Wojciechowski, autor raportu o samorządzie, skonstatował, że samorząd ma zawsze charakter polityczny. Przeciw zarządzaniu JST jak firmą przemawia fakt, że cele mają charakter jakościowy i są nadrzędne wartości, a nie czysta ekonomia. Płaci się za to niższą efektywnością, a często też niegospodarnością. Nie należy bać się referendów; każdy poziom frekwencji jest informacją. Administracja publiczna jest taka, jak państwo. Nie da się oddzielić polityki od administracji.

Występujący po nim Wiesław Skrobot żałował, że partycypacja nie była główną osią dyskusji. Jesteśmy w obliczu nowej Perspektywy i pieniądze są przeznaczone na zmianę społeczną oraz rewitalizację, więc można się jej nauczyć. Partycypacja jest tu narzędziem dochodzenia do nowych efektów. Dla samorządowca rewitalizacja to remont ulicy, tymczasem to proces związany ze zmianą społeczną. Trzeba przygotować instrumenty partycypacyjne dla zwykłych ludzi. Nie może się to odbywać tylko przez ruchy miejskie, choć dobrze, że one są. Dr Arkadiusz Babczuk dodał wątek słabości mediów lokalnych, które stały się narzędziem kontroli organu wykonawczego, co ułatwia wyradzanie się demokracji lokalnej. Za spór pozorny uznał dyskusję między Wadimem Tyszkiewiczem a Jerzym Stępniem o upadłość komunalną: nie ma ona charakteru likwidacyjnego, to upadłość układowa. Przeciwne jej będą banki. Bogdan Dąbrowski pracownik urzędu dużego miasta na prawach powiatu, radca prawnym i doradca, współpracujący i z radą, i prezydentem miasta, był rozczarowany, gdyż zabrakło mu spojrzenia praktycznego. Panel został zdominowany przez grono teoretyków i prawników. Drażnił go paternalistyczny ton wypowiedzi, że społeczność lokalna jest za mało aktywna. Jaki sens miałaby kadencyjność, jeśli organy dobrze działają i mieszkańcy ich chcą? Chyba, że po 2 kadencjach prezydent powinien z urzędu iść do Senatu. Bezpośrednie wybory doprowadziły do tego, że pod sztandarem jednej osoby społeczność lokalna się organizuje, a prezydenci z nią związują i nie są członkami partii. Rada gminy jest polem starcia. Radni w 1/3 poświęcają swój czas na sesjach załatwieniu spraw partyjnych, a w 1/3 prywatno-społecznych. Bogdan Dąbrowski oczekiwał po lekturze raportu „Samorząd 3.0”, że podczas Kongresu nie będzie tylko podsumowań. Z diagnozą się wszyscy zgadzają, więc należy zająć się fundamentalnymi kamieniami węgielnymi pod nową reformę. Mamy narzekanie i konkludowanie, ale brakuje wniosków na przyszłość. Nawiązując do tej wypowiedzi, Paweł Piwowar podkreślił, że dr Stanisław Faliński był też praktykiem – burmistrzem Ursynowa. Dalej mówił, że na styku różnych przepisów jest sito i należałoby się zająć stworzeniem zespołu kodyfikującego prawo samorządowe, który pozwoliłby opracować zmiany systemowe. Przy referendum lokalnym dużo bardziej pouczające byłoby zastosowanie innych kryteriów: gdyby wzięło w nim udział więcej osób, niż zagłosowało na danego burmistrza.

W końcowej części wypowiedzi z sali podsumowali paneliści. Jerzy Stępień mówił, że nie czuje się teoretykiem samorządu. Przez 3 lata był radcą prawnym w Józefowie. Pochodzi z Sandomierza, a tam się każdy wychowuje na samorządzie. W jego opinii trzeba przywrócić standardy EKSL, wyciągnąć z nich wnioski i wdrożyć te postanowienia, bo są wyrazem doświadczenia znacznie większego niż polskie. Należałoby przez rok pracować w różnych gremiach, aby przygotować stanowisko do przekazania Parlamentowi. Dr Stanisław Faliński ucieszył się, że ktoś go określił teoretykiem. Osoba, która funkcjonuje wewnątrz danej struktury, nie może być obiektywna. Przy dobieraniu członków rady spoza rady należy zachować te miejsca dla NGO, bo inaczej będą upolitycznione. Zwrócił też uwagę, że dzielnice Warszawy nie mają żadnych kompetencji, oprócz wyboru i odwołania zarządu. Pozostałe rzeczy są tylko opiniami w sprawie. W Polsce tworzy się wewnętrzny krwiobieg osób sprawujących władzę, odrywających się od tych, w imieniu których władzę sprawują. Każda struktura powołana do sprawowania władzy jest w pewnym sensie partią. Wspólnotę samorządową stanowią wszyscy, a nie tylko ci, którzy brali udział w wyborach. Andrzej Dec uważa, że odpowiedzialność poszczególnych organów jest proporcjonalna do zakresu zadań. Z utęsknieniem czeka na referenda merytoryczne – ta szansa jest zaniedbywana, a stanowiłaby metodę na uspołecznienie. Projekt budżetu to wielka książka. Treści w niej jest 1/5. Kształt tego dokumentu wynika z ustaw. To skutek tego, że tworzony jest na potrzebę Regionalnej Izby Obrachunkowej i Ministerstwa Finansów, a przecież mają go czytać radni i mieszkańcy.

Czytaj również