Kompleksowe podejście do transparentności

Drukuj

Brak przejrzystości, zarówno jeżeli chodzi o funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego, jak i jego zasoby majątkowe, stanowi dziś poważną barierę rozwojową, przesądza o niedemokratycznym charakterze procesów rozwojowych i nie pozwala na podejmowanie racjonalnych, opartych na faktach decyzji przez wszystkie osoby i instytucje uczestniczące w tych procesach.*

Szczecin, fot. Agata DąmbskaTransparentność nie oznacza stanu, w którym informacja publiczna została gdzieś udostępniona (np. w Biuletynie Informacji Publicznej – BIP) lub też teoretycznie mogłaby zostać udostępniona (na wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej). Przejrzystości nie gwarantuje także fakt składania corocznie ok. 1,5 mln sprawozdań budżetowych przez 59 tysięcy jednostek organizacyjnych podległych samorządom. Transparentny samorząd to taki, który upublicznia dane o swoim mieniu, swoich zamierzeniach i trybie ich realizacji w taki sposób, że informacja ta jest powszechna, forma udostępnienia umożliwia jej przetworzenie i porównywanie, a uzyskanie dostępu do danych nie wymaga posiadania specjalistycznej wiedzy.

Wiedza o tym, jakie są bieżące i planowane działania władz samorządowych, a także ich realne efekty, jest istotnym, aczkolwiek często pomijanym w analizach trendów partycypacji społecznej, czynnikiem aktywizującym społeczeństwo obywatelskie. Powoduje, że zwiększa się liczba osób uczestniczących w aktywny sposób w relacjach z władzami samorządowymi, co z kolei przynosi pozytywny efekt w postaci zmniejszenia problemu nadreprezentacji wybranych grup nawiązujących dialog z władzami samorządowymi. Dziś są to grupy na tyle zainteresowane daną sprawą, że dzięki swojej determinacji zdobywają potrzebną wiedzę, ale także skuteczniej się nią posługują. To nie tylko przysłowiowi pieniacze, stojący na drodze wielu inwestycji, szczególnie miejskich, ale także np. deweloperzy, którzy w dużym stopniu opanowali początkowe etapy procesów decyzyjnych prowadzących do kreowania przez władze samorządowe określonych warunków dla działalności inwestycyjnej.

Dlatego też poniżej zaproponowano kompleksowy zestaw działań skierowanych na poprawę transparentności samorządu terytorialnego. Ich wdrożenie pozwoli na polepszenie z jednej strony efektywności, a z drugiej – demokratycznych standardów działania samorządu. Będą one znacznie bardziej skuteczne jako siła aktywizująca społeczność lokalną niż zadekretowane rozwiązania instytucjonalne, np. dodatkowe rady czy obowiązkowe procedury konsultacji społecznych, jak jest to wskazane np. w projekcie prezydenckim o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym. Z drugiej strony, niektóre systemowe rozwiązania zaproponowane w raporcie Forum Od-nowa Samorząd 3.0 orz zespołu prof. J. Hausnera Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, w szczególności te dotyczące roli radnych oraz podatków lokalnych (tzw. lokalny PIT), mają także zasadnicze znaczenie dla poprawy transparentności systemu funkcjonowania samorządu. Tym niemniej byłby to swojego rodzaju pozytywny efekt uboczny, a nie główny cel ich wdrożenia. Wychodząc z założenia, że samorządom terytorialnym należy pozostawić jak największą swobodę decyzyjną odnośnie konkretnych, technicznych rozwiązań co do konsultacji społecznych, zaproponowano jedynie pewne ogólne ramy odnośnie zakresu informacji publicznej, które powinny być udostępnione oraz minimalnych standardów odnośnie ich prezentacji.

Podstawowe działania zwiększające transparentność funkcjonowania władz lokalnych:

  1. Samorząd powinien stanowić jeden spójny organizm, funkcjonujący w oparciu o budżet zadaniowy, zawierający układ rachunkowości w ujęciu memoriałowym, a nie kasowym i skonsolidowany. Należy doprowadzić do objęcia publicznymi statystykami całości finansów komunalnych, głównie poprzez zebranie w jednym miejscu i publiczne udostępnienie bilansów skonsolidowanych JST. Konieczna jest publicznie dostępna, kompletna informacja o wartości mienia komunalnego, także znajdującego się w gestii spółek komunalnych oraz przepływów zatrudnienia.

  2. Długofalowe decyzje muszą być podejmowane w oparciu o strategię rozwoju, która w gminie czy powiecie lub mieście na prawach powiatu powinna być skorelowana z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wieloletnią prognozą finansową (WPF).

  3. Konieczne jest zwiększenie roli konsultacji społecznych w procedurze przyjmowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

  4. Należy dążyć do poprawy jakości danych o samorządach udostępnianych przez GUS, które także powinny być zdezagregowane do poziomu gminy.

  5. W każdej jednostce samorządu terytorialnego powinien funkcjonować jeden Biuletyn Informacji Publicznej, zawierający uporządkowany i skatalogowany ustawowo zakres danych o danej jednostce samorządu i jednostkach organizacyjnych jej podległych. Umożliwi to nie tylko analizę danych dla konkretnej jednostki w przedziale czasowym, ale także analizę porównawczą różnych JST. BIP musi posiadać jeden standard prezentowania danych.

  6. Rola radnych powinna być zmodyfikowana: konieczne jest wzmocnienie ich funkcji ze względu na fakt, iż to rada danej JST jest organem przedstawicielskim społeczności lokalnej.

  7. Zmiana systemu finansowania JST poprzez wprowadzenie lokalnego PIT umożliwi lepszą informację na temat potencjału podatkowego JST z jednej strony i wielkości środków z podatku dochodowego przeznaczanych na daną gminę, powiat, województwo.

  8. Wprowadzenie zmian prawnych wzmacniających funkcję kontrolną i informacyjną mediów lokalnych będzie miało istotne znaczenie dla poprawy przejrzystości działania JST.

Nowe technologie, coraz powszechniej obecne także w obszarze działań rządu i samorządu, pozwalają tanio i szybko udostępniać informacje w dowolnym formacie. Chociaż polskie samorządy coraz powszechniej wdrażają działania skierowane na budowę e-administracji, często brakuje w nich systemowego podejścia. Dodatkowo, w dalszym ciągu rzadko wykorzystują dostępne instrumenty do budowy mechanizmów komunikacji między urzędem a obywatelem, poprzestając niejednokrotnie na funkcji informacyjnej strony internetowej urzędu.

Jawność działania władz nieprzypadkowo stanowi podstawę „dobrego rządzenia” (good governance), czyli rządów partycypacyjnych, transparentnych i odpowiedzialnych przed obywatelami. Definicja dobrego rządzenia (United Nations Development Programme) zakłada, że priorytety polityczne, społeczne i gospodarcze bazują na szerokim konsensusie społecznym, a głos słabszych i najbardziej zagrożonych zmianami jest brany pod uwagę w procesach decyzyjnych odnośnie alokacji zasobów rozwojowych. Jawność działania samorządu jest warunkiem koniecznym do doprowadzenia do sytuacji, w której mieszkańcy mają szansę w jakikolwiek sposób się odnieść do projektowanych rozwiązań.

Dr Justyna Glusman dla Forum Od-nowa

* Tekst jest fragmentem ekspertyzy dokonanej przez Forum Od-nowa dla Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.

Czytaj również