Konsolidacja w administracji niezespolonej

Drukuj

Fot. Rafał NowakTekst przedstawia propozycję scalenia osobnych instytucji administracji miar i statystyki w jedną państwową jednostkę budżetową. Pozwoli to na wytyczenie jasnego kierunku, który doprowadzi do powstania modelu ogólnokrajowych administracji specjalistycznych.

Rozproszone struktury administracji rządowej

Polski kształt administracji rządowej cechuje istnienie wielości terenowych organów administracji. Każdy organ obsługuje osobna instytucja – państwowa jednostka budżetowa (PJB). Samych jednostek wojewódzkiej administracji zespolonej jest 851 (2012 r.). Każda z PJB poza pracownikami merytorycznymi zatrudnia osoby odpowiedzialne za obsługę. Działa bardzo wiele małych instytucji, co powoduje niepotrzebne wydatki, a zarazem ogranicza możliwość racjonalnej alokacji zasobów, w tym personelu. Nawet w ramach danej służby wchodzące w jej skład struktury są osobnymi instytucjami, co redukuje możliwości zarządzania nimi z poziomu ministra, wojewody czy kierownika służby. Ze względu na opór resortów nie powiodły się wieloletnie próby zbudowania zespolonej administracji w terenie. Nadal istnieje 15 takich rozproszonych administracji.

Pozytywnym przykładem służby, która nie mnoży bytów PJB ponad miarę, jest administracja nadzoru górniczego. Zatrudnia ok. 500 osób (2012 r.). Ma scentralizowaną strukturę: 9 okręgowych urzędów górniczych i specjalistyczny urząd górniczy. Choć obsługują one organy administracji rządowej, mają ograniczoną swobodę w sferze zarządczo-finansowej. Są częścią jednej PJB – Wyższego Urzędu Górniczego – i podlegają jej szefowi. Istnieją również bardzo duże, ogólnokrajowe administracje mające formę państwowych osób prawnych sektora finansów publicznych: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa czy Agencja Nieruchomości Rolnych działają jako pojedyncze instytucje z rozbudowanymi strukturami terenowymi. Przykładowo, ARiMR ma 315 biur powiatowych. Mimo, że nie jest słuszne przyznanie im osobowości prawnej (a tym samym dużej niezależności), funkcjonowanie tych organizacji potwierdza, że mogą istnieć takie ogólnokrajowe instytucje. Stanowią one rodzaj wzoru dla projektowanego scalania administracji niezespolonej.

Propozycja modelu ogólnokrajowych administracji

W przypadku administracji niezespolonej należy dążyć do modelu pojedynczych instytucji, podporządkowanych Radzie Ministrów za pośrednictwem właściwego ministra. RM na wniosek ministra będzie ustalała terenową organizację instytucji (biura, oddziały, filie) oraz powoływała jej kierownictwo i szefów struktur terenowych, co pozwoli uniknąć uniezależnienia się takiej administracji od nadzorującego ją resortu.

Przechodzenie do opisanego systemu oferuje szereg korzyści. Konsolidacja osobnych instytucji tej samej służby respektuje jej specjalistyczny charakter i integralność, co powinno satysfakcjonować odpowiadający za nią urząd centralny. Scalenie oznacza większą odpowiedzialność kierownika takiej administracji, ale równocześnie daję mu większą swobodę zarządzania. Pozwoli ona m.in. na ujednolicanie procedur i rozwiązań informatycznych, swobodniejsze kształtowanie struktury organizacyjnej i gospodarowanie zespołem pracowników, np. przesuwanie zatrudnionych w obsłudze do działalności merytorycznej. Zmiana musi być zrozumiała i akceptowalna dla zdecydowanej większości pracowników.

Dążenie do takiego modelu administracji jest uzasadnione w warunkach, gdy realne staje się ograniczanie funduszy budżetowych na funkcjonowanie struktur rządowych. Konsolidacja w jedną organizację otwiera przestrzeń do racjonalizacji kosztów obsługowych, szczególnie że zagrożony jest proces budowy centrów usług wspólnych w województwach. Ważne jest, aby scalona instytucja działała w formie PJB, a nie w formie posiadającej osobowość prawną (np. agencji wykonawczej). Taki proces nie musi oznaczać modyfikacji organów służb, ale ich zgrupowanie w jednym podmiocie. Doprowadzi to do zmniejszenia liczby PJB.

Czas na konsolidację w administracji miar i statystycznej

W pierwszej kolejności powinna zostać scalona administracja miar. To administracja trójstopniowa (Główny Urząd Miar, okręgowe urzędy miar i urzędy probiercze oraz obwodowe urzędy miar i probiercze), z jedynie dwoma poziomami dysponentów budżetowych – nie ma ich w urzędach obwodowych. Stanowi to argument za centralizacją na wzór administracji nadzoru górniczego. Liczba zatrudnionych we wszystkich tych jednostkach to ok. 1,6 tys. osób (2012 r.).

Propozycja założeń do zmian w przepisach ustawowych w administracji miar złożona pod obrady Komitetu Rady Ministrów pod koniec lipca 2013 roku przez Ministerstwo Gospodarki zakłada zasadniczą i niekorzystną zmianę organizacji tej administracji. Planowane jest bowiem wydzielenie z Głównego Urzędu Miar (GUM) jego większej części i stworzenie z niej osobnej jednostki – instytucji naukowo-badawczej o statusie agencji wykonawczej posiadającej osobowość prawną. Projekt przyjmuje też konsolidację struktur terenowych administracji (urzędy obwodowe mają stać się delegaturą okręgowych) przy zachowaniu obecnej organizacji w jednostki budżetowe.

Proponujemy połączyć 12 PJB – okręgowych urzędów miar i okręgowych urzędów probierczych (będących dysponentami budżetowymi III stopnia) tej administracji (w tym probierczej) z GUM i umożliwić im otrzymanie dofinansowania na badania naukowe poprzez inne rozwiązanie proceduralne. Ich brak był przyczyną propozycji Ministerstwa Gospodarki.

Warto skonsolidować również administrację statystyczną. Liczba zatrudnionych we wszystkich jej PJB to ok. 6,2 tys. osób (2012 r.). Oprócz samego GUS mamy do czynienia z 16 urzędami statystycznymi (PJB) w każdym województwie (oddziały w mniejszych miastach) oraz 3 PJB mającymi siedzibę w GUS (centralna biblioteka statystyczna, centrum informatyki i zakład wydawnictw). Można więc zacząć od dokonania konsolidacji funkcji usługowych w jedną PJB. Poza tą nową strukturą znalazłoby się centrum badań i edukacji statystycznej GUS z siedzibą w podwarszawskiej Jachrance, działające jako instytucja gospodarki budżetowej.

Prezesi GUS i GUM mają – w myśl art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych – kompetencje do konsolidacji podległych im PJB. Tym łatwiej te instytucje mogą zostać połączone. Pewnym wyzwaniem może okazać się powiązanie jednostek terenowych z obsługą terenowych organów obydwu administracji. Należy jednak pamiętać, że celem zmiany nie jest likwidacja obecnych struktur terenowych, lecz centralizacja kompetencji do zarządzania całością organizacji i inne usytuowanie funkcji obsługowych.

Cały proces dotyczący dwóch opisanych służb pomoże udoskonalić metody konsolidacyjne, osiągane korzyści i potwierdzić zwrot ku nowemu modelowi spójnych organizacyjnie administracji niezespolonych.

Czytaj również