Kontekst działania sektora finansów publicznych

Drukuj

Warszawa foto Rafal Nowak 0048 601408155 raffoto@wp.plPomijając w dalszych rozważaniach perspektywę agregatów: „dużych” liczb obrazujących nakłady budżetu państwa czy wyodrębnionych z niego funduszy, warto zwrócić uwagę na uwarunkowania polskiego sektora finansów publicznych (SFP). Chodzi o czynniki typowe dla funkcjonowania rozwiniętego kraju demokratycznego o gospodarce wolnorynkowej, ale również szczególne okoliczności, jakie niesie z sobą systemowe dziedzictwo PRL i rozwiązania implementowane po 1989 r.

Uniwersalna logika sektora

Sektor publiczny ma swoją specyficzną misję, a warunki działania jego instytucji mało przypominają te, w których funkcjonuje sektor prywatny. Dlatego w jego analizie jedynie w ograniczonym stopniu można czerpać z ekonomii i teorii organizacji przedsiębiorstw.

Realizacja zadań

Generalizując, celem istnienia państwa jest zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz świadczenie szeregu innych usług, nieodpłatnie lub jedynie z częściową odpłatnością. W SFP pieniądze publiczne to tylko środek służący jego realizacji. Realizację misji publicznej umożliwiają przede wszystkim pieniądze z podatków: nieodpłatne i obowiązkowe świadczenia obywateli, firm oraz innych podmiotów na rzecz struktur publicznych. Podatki dostarczyły polskiemu budżetowi państwa 86,4% dochodów (248,3 mld zł w 2012 r.).

Podatki głównie w centrum

Segment rządowy dysponuje dochodami podatkowymi niewspółmiernie wysokimi w stosunku do zakresu realizowanych zadań. Koncentracja wpływów z tych danin na poziomie państwowym oznacza również odpowiedzialność za ich redystrybucję. Dlatego wpływy władz samorządowych (regionalnych, federalnych) z własnych danin lub udziałów w podatkach państwowych uzupełniane są transferami budżetowymi. W Polsce widać to w znaczeniu subwencji i dotacji budżetowych do samorządów: transfery wynoszą w ich dochodach 50,9%. Z budżetu państwa dotowane są również inne wyodrębnione organizacje, głównie w obrębie sektora rządowego. W Polsce dotyczy to przede wszystkim funduszy ubezpieczeń społecznych i POP.

Pewność bytu instytucji

Ze względu na specjalizację, która jest pochodną zakresu państwa i odpowiedzialności za coraz bardziej złożone funkcje, sektor rządowy obejmuje wiele organizacji. W przeciwieństwie jednak do firm instytucje publiczne nie uczestniczą w bezwzględnym procesie konkurencji. W SFP nie ma dotkliwych „kar” za niegospodarność. Nie są możliwe nawet z prawnego punktu widzenia. W Polsce na ogłoszenie upadłości państwowej jednostki budżetowej (PJB) nie pozwala ustawa Prawo upadłościowe i naprawcze. Instytucje muszą działać bez zakłóceń, by realizować zadania publiczne i po to służą m.in. stałe wpływy z podatków. Podmioty są sporadycznie konsolidowane, a jeszcze rzadziej likwidowane.

Mikroperspektywa instytucji

Każda jednostka publiczna ma swoją mikroperspektywę, interesy, zależności i sieci powiązań, nawet jeżeli należy do tego samego typu administracji czy służby. Wydaje jednobrzmiący głos: „istniejemy, jesteśmy potrzebni, wyjątkowi i mamy misję, na którą potrzebujemy pieniędzy”. Rozwój instytucji, administracji i służby zależny jest od zdolności do zmobilizowania powiązanego z nimi środowiska, by skutecznie artykułowało te interesy poprzez media, przychylnych polityków, aktywistów społecznych lub przedsiębiorców. Im większa zależność od środków budżetowym, tym bardziej obco brzmią dla takiego bytu hasła stabilności i efektywności finansów państwa oraz redukcji długu publicznego. Można zresztą przypuszczać, że większa liczba instytucji czyni jeszcze bardziej problematycznym zarządzanie inercyjnym z natury SFP. Z drugiej strony mniejsza liczba organizacji może wcale nie być dla rządzących atutem. „Duże” instytucje mają większe zasoby, a tym samym dysponują silniejszą pozycją względem swojego otoczenia, w tym politycznych decydentów.

Cdn.

Czytaj również