Krótka historia eklektyzmu

Drukuj

StrukturaPolski sektor finansów publicznych (SFP) po okresie przełomu 1989 r. funkcjonuje zgodnie z dwoma równoległymi tendencjami. Zdecydowanie dominującą jest tendencja do kontynuacji. Przez nią zapewnione mają trwanie zasady stworzone bądź zaimportowane w okresie PRL. Następują tu niewielkie zmiany, które można ocenić jako rozwijanie kluczowych koncepcji systemowych. Dzięki przypisanym ustawą o finansach publicznych z 2009 r. statutom, państwowe jednoistki budżetowe (PJB) uzyskały formalne potwierdzenie pseudo-samodzielności i pseudo-wyodrębnienia. Wzbogacone zostały regulacje ustawowe o głównym księgowym jednostki SFP. Swojej dojrzałej postaci doczekała się koncepcja odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów w postaci posiadającej 200 artykułów ustawy z 2004 r. To pokazuje, że w myśleniu o finansach publicznych uderzający jest bałagan i brak alternatywnych koncepcji, które mogłyby być źródłem odniesienia dla istniejącego stanu rzeczy. A to umacnia go i zapewnia trwanie. Prowadzi też do ciągłego przyrostu przepisów finansowych, w tym szczególnych procedur zaprojektowanych na potrzeby wybranych segmentów państwa lub wręcz określonych przypadków.

Obecny paradygmat polskich finansów publicznych jest tak silny, że uniemożliwia podnoszenie jakości systemu przez kolejne dodawane do niego elementy. Dlatego druga tendencja – do zmiany – jest dużo słabsza. Zazwyczaj polega na powierzchownej i selektywnej próbie wdrażania rozwiązań z systemów budżetowych najbardziej rozwiniętych krajów świata (głównie krajów anglosaskich).

Agencje sprawne inaczej

Tworzone już w latach 90. XX wieku i wyposażane w osobowość prawną agencje miały zapewnić profesjonalne, bardziej menedżerskie działania w sektorze publicznym. Stały się kolejnymi „graczami”, wyposażonymi w ogromne, głównie budżetowe zasoby dotacyjne i z powierzoną odpowiedzialnością za często znaczący majątek Skarbu Państwa. Nie ma w nich przejrzystości zadań i środków. Nie wiadomo, czy agencje nie dublują swoich zadań oraz czy nie są nieefektywne kosztowo. Uważa się je za folwarki grup towarzysko-biznesowych. Wyodrębnione do funkcji wykonawczych uzyskały wysoką formalną i faktyczną autonomię. W swej obecnej postaci wzmacniają dryf, a nie realizację celów stawianych przez polityków i ministerialnych urzędników.

Rozmnożenie państwowych osób prawnych

Tworząca dodatkowe patologie okazała się czysto dogmatyczna próba zredukowania budżetu państwa do PJB, co nastąpiło w 2009 r. Zlikwidowaniu uległy zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze PJB – formy gospodarki budżetowej netto. Generalnie, PJB utraciły możliwość dodatkowego zarobkowania w formie rachunków dochodów własnych, choć pozostawiono ją rządowym placówkom oświatowym (np. szkół artystycznych) w formie wyodrębnionych rachunków takich jednostek. Wobec inherentnych wad PJB, atrakcyjną alternatywą dla resortów staje się możliwość generowania i zatrzymywania własnych przychodów przez POP. Już teraz prowadzi to do proliferacji POP oraz szczególnych zasad działalności pozabudżetowej (przykład parków narodowych i pomysłu na wydzielenie działalności inwestycyjnej w gospodarce wodnej). Najatrakcyjniejszą formą jest od 2009 r. instytucja gospodarki budżetowej, którą można uznać za zakład budżetowy „wzbogacony” o osobowość prawną.

Oczywiście, z samego faktu istnienia działalności pozabudżetowej nie można wywodzić prostych wniosków. Wśród państw posiadających duży sektor pozabudżetowy jest wiele uznawanych za dobrze zarządzane (Holandia, Kanada, Nowa Zelandia), ale także wyraźnie im ustępujących (Grecja, Hiszpania, Polska, Portugalia, Włochy).

Imitacja budżetowania zadaniowego

Budżet zadaniowy okazał się jak na razie dekoracją. Tworzono klasyfikację zadaniową nie obejmującą całego sektora. Nie wyznaczono, do czego ma ona służyć. Nie wykorzystano budżetu zadaniowego do przyglądania się skuteczności wykonania zadań i porównania efektywności kosztowej jednostek oraz sensowności alokacji środków. Utracona została okazja, aby z zarządzania przez cele uczynić mechanizm sterowania działaniem państwa. Instytucje sektora rządowego nie zostały wprzęgnięte w ten system, tak jak choćby ich anglosaskie, holenderskie czy skandynawskie odpowiedniki. Poza tym, nie da się przekierować w systemie nacisku na rezultaty i wydajność, jeżeli dominującym zagadnieniem pozostaje zgodność z planem i zapewnienie działania jednostki w sposób, który będzie wspierał dyscyplinę budżetową. Nadal jedynym znanym w Polsce sposobem na zmianę polityki instytucji jest zastąpienie dotychczasowego szefa kimś innym. O ile w komunizmie organizacje publiczne miały bardzo rozwinięte zasady budżetowania i zatrudniania, to nie istniał żaden system odpowiedzialności poza ich nadzorowaniem przez ministra.

Limit długu i ucieczka od niego

Dzięki ustawie zasadniczej z 1996 r. ustanowiona została reguła fiskalna. Dług publiczny nie mógł przekroczyć 60% PKB. Im bliżej do konstytucyjnego limitu, tym bardziej można obserwować różne formy uciekania od zobowiązań zaciąganych przez rządowe jednostki SFP. Problem obrazuje choćby przykład Krajowego Funduszu Drogowego i Funduszu Kolejowego. Dwóch ważnych funduszy obsługiwanych przez BGK. Mimo, że są bezpośrednio zasilane wpływami z opłaty paliwowej i zadłużają się na utrzymanie oraz rozwój publicznej infrastruktury transportowej, nie są traktowane w Polsce jako fragment SFP. Przykładem tej samej tendencji do wypychania interwencji państwa poza SFP jest wehikuł pod nazwą Polskie Inwestycje Rozwojowe.

Stabilizująca reguła wydatkowa

Przez ostatnie lata czynione są starania o kontrolę nad wielkością finansów sektora rządowego i jego wynikiem. Remedium na szybko powiększający się dług publiczny ma być oddziaływanie na wynik sektora rządowego. Stabilizująca reguła wydatkowa, która niedawno rozpoczęła swój żywot, ma przyczynić się do redukcji, a następnie stabilizacji deficytu SFP i w konsekwencji zadłużenia publicznego. Zgodnie z formułą kwota wydatków będzie rosła zasadniczo w średniookresowym realnym tempie wzrostu PKB pomnożonym przez prognozowaną inflację CPI. W przypadku stwierdzenia nierównowagi w finansach publicznych dynamika kwoty wydatków będzie odpowiednio korygowana. Mechanizm ma zapewnić kształtowanie się wyniku nominalnego SFP na poziomie średniookresowego celu budżetowego (obecnie w wysokości 1% PKB) w średnim okresie. Stosowane w regule fiskalnej wstępne limity wydatków na dany rok budżetowy i trzy kolejne lata Rada Ministrów przyjmuje w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa.

Nowa reguła fiskalna nie jest bardzo restrykcyjna, tj. ma mało ambitny cel budżetowy, zakładający nierównowagę SFP. Średniookresowy cel budżetowy odnosi się do maksymalnego poziomu deficytu, jaki Komisja Europejska dopuszcza dla Polski.

Próba centralizacji procesu budżetowego

Szanse na zafunkcjonowanie stabilizującej reguły wydatkowej zależą w dużym stopniu od zdolności do utrzymania „z góry” limitu wydatków dla organizacji objętych budżetem państwa (PJB) lub z niego dofinansowanych. MF mniej więcej w 2008 r. rozpoczął odwrót od dotychczasowej zasady budowania budżetu i planów finansowych od „dołu”, tj. z poziomu jednostek na najniższym szczeblu. Znalazło to potwierdzenie w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. i przepisach wykonawczych.

Skutki „ściśnięcia” finansów rządowych w przeważającej mierze będą efektem polityki MF, który realizując zakładane cele budżetowe, działa po omacku. A to z powodu słabości informacji finanasowo-zarządczej płynącej z resortów, która bazuje na klasyfikacji budżetowej ustalanej zresztą przez samo MF.

Ministerstwo ręcznego sterowania

Można zaobserwować, że w procesie tworzenia i wykonywania budżetu państwa nasila się swoistego rodzaju gra. MF wie, że jednostki SFP (a szczególnie PJB) nie mają bodźców do efektywności i skonsumują każdą ilość przyznanych środków. Dlatego maksymalnie „utrudnia” wydawanie pieniędzy. Skraca okres, w którym można jej wydawać. Stąd odejście od ustanawiania tzw. wydatków niewygasających, a więc możliwości wykorzystania środków z roku budżetowego w roku następnym. By wzmocnić zdolność do ręcznego sterowania, MF dąży do tworzenia coraz to większych rezerw celowych, a następnie ich nie rozwiązuje, czym np. może poprawiać wynik budżetu państwa. Ucieka się do proceduralnych wybiegów, aby odwlekać decyzję o uruchomieniu środków czy zmianie ich przeznaczenia, tam gdzie zależy to od jego zgody, opinii czy wiedzy. To dlatego odwiedzający MF ministrowie i ich zastępcy z innych resortów muszą zachowywać się jak petenci. Władza fiskusa opiera się na biegłości w stosowaniu procedur ustawy o finansach publicznych przez jego urzędników. Jednak to nie gwarantuje finansów publicznych o trafnych decyzjach alokacyjnych. Można zresztą przypuszczać, że dalsze ręczne sterowanie z MF będzie prowadzić do narastających problemów w realizacji zadań publicznych, a w konsekwencji nawet niezadowolenia społecznego. Ograniczaniu wydatków tam, gdzie są one naprawdę potrzebne i nie ograniczaniu wydatków o niskiej użyteczności publicznej.

Czytaj również