Ministerstwa. Bez sensacji

Drukuj

menadzerMinisterstwa, dysponujące najsilniejszymi instrumentami wpływu na rzeczywistość, nie są zrozumiałe zarówno dla obywateli, jak i samego ministra oraz pracowników. Działają w najsilniej uregulowanym kontekście prawnym. Ustawy, rozporządzenia, język aktów prawnych i dokumenty organizacyjne tworzą oddzielną rzeczywistość. Już samo prawne zdefiniowanie ministerstwa jako urzędu obsługującego właściwego ministra ukierunkowuje rozumienie funkcji tej organizacji, ale legalna definicja nie wskazuje wprost na efekty jej działań. Tymczasem ministerstwo powinno być awangardą efektywności i transparentności dla całej administracji publicznej także dlatego, że jest finansowane w całości z pieniędzy podatników.

Projektując wynikający z rozbudowania polskiego prawa model dużych ministerstw, podjęto szereg błędnych decyzji. I tak, w ministerstwach może funkcjonować wiele departamentów odpowiedzialnych za sprawy w obszarze jednego działu. Dalej, zachęcono do tworzenia pionowych struktur i przyzwolono na mnożenie pozycji kierowniczych. Dodatkowo typowe jest istnienie licznych stanowisk administracyjnych, które marginalizują znaczenie merytorycznych. Minister określając strukturę ministerstwa napotyka też na ograniczenia prawne: statut ministerstwa, z dokładnymi nazwami komórek organizacyjnych, zatwierdza Prezes RM, a przepisy URM narzucają konieczność powołania konkretnych komórek. Kształtowanie kultury organizacyjnej ministerstw pozostaje wprawdzie poza sferą bezpośredniego oddziaływania przepisów, ale wpływa na nią zarządzanie. Urzędnika nie postrzega się jako osoby posiadającej talenty i aspiracje: jest anonimowym uczestnikiem silnie hierarchicznej struktury organizacyjnej. Nacisk na formalizację pracy oraz marnowanie potencjału intelektualnego zadaniami technicznymi powoduje bierność.

Dla kształtowania ministerstw i przy aktualnych rozwiązaniach prawno-organizacyjnych na pierwszy plan wysuwa się rola służby cywilnej (SC). Miała zapewnić stabilność, fachowość i neutralność polityczną administracji rządowej. Jednak każda kadencja parlamentu aż do bieżącej oferowała własny pomysł w postaci nowej ustawy. Nigdy nie został wypracowany trwały konsensus.

Koncepcje leżące u podstaw kolejnych aktów ustrojowych kształtujących model SC można sprowadzić do systemu obsadzania wyższych stanowisk (w ministerstwach: dyrektor generalny, departamentu lub biura i ich zastępcy). Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. ustanowiła zasadę, że o wyższe stanowisko w SC mógł ubiegać się jedynie urzędnik SC, a konkurs przeprowadzany przez Szefa SC stanowił podstawową formę naboru. Ustawa kładła więc nacisk na budowanie kadr kierowniczych w oparciu o urzędników służby cywilnej, często wykształconych za państwowe pieniądze w KSAP. Nowelizacja z dnia 21 grudnia 2001 r. dopuściła obsadzanie wyższych stanowisk w SC bez konieczności przeprowadzania konkursu. Kolejna, z dnia 17 czerwca 2005 r., to usankcjonowała. Ustawa z dnia 10 marca 2006 r. pozwoliła na swobodny przepływ kadr z administracji samorządowej i NIK do ministerstw oraz zlikwidowano funkcję Szefa SC. Następnie przez ponad rok działała UPZK, która umożliwiła powoływanie na stanowiska kierownicze w ministerstwach osoby należące do tego tzw. państwowego zasobu kadrowego. Konkurs stał się formą zbyteczną. Byt UPZK zakończyła ustawa z dnia 21 listopada 2008 r., ale utrzymała stan, w którym wyższe stanowiska w SC mogą być obsadzane także przez pracowników służby cywilnej.

W ramach obowiązującej ustawy o służbie cywilnej dopuszczono możliwość awansu wewnętrznego jedynie na stanowisko zastępcy kierującego departamentem (biurem). Konkurs więc ponownie stał się podstawową formą obsadzania stanowisk dyrektorskich, choć jedynie w przypadku naboru na stanowisko dyrektora generalnego ministerstwa zespół konkursowy powołuje Szef Służby Cywilnej. Konkursy na pozostałe wyższe stanowiska w SC w ministerstwach pozostają wewnętrzną sprawą tych urzędów.

Tyle o psuciu instytucji przez nieustanne zmiany regulacji prawnych. A poza nimi pozostaje jeszcze niezbadane zjawisko omijania zasad naboru i awansu w SC oraz faworyzowania osób związanych towarzysko z decydentem.

Rekomendacje

1. Wprowadzenie małych ministerstw o funkcjach strategicznych, wdrażających politykę przy pomocy organizacji implementujących.

2. Spłaszczenie, uproszczenie i „rozluźnienie” struktury organizacyjnej ministerstw.

3. Zatrudnianie w ministerstwach wyłącznie adekwatnie wynagradzanych specjalistów, którym powinna być przypisana ostateczna i łatwo identyfikowalna odpowiedzialność za dane sfery.

4. Stworzenie w każdym ministerstwie rejestru zadań, którymi zajmuje się pracownik.

5. Wprowadzenie kadencyjności wybieranych w konkursie organizowanym przez Szefa SC: dyrektorów i ich zastępców oraz naczelników z ograniczeniem okresu, na jaki następuje powołanie.

6. Zwiększenie kompetencji Rady Służby Cywilnej dotyczących ochrony korpusu SC.

Czytaj również
  • https://www.facebook.com/piotr.bernacki.18 Piotr Bernacki

    Moim zadaniem, bardzo ciekawa koncepcja. :)