Na Europejskim Kongresie Samorządów o finansach JST

Drukuj

4 i 5 maja br. odbyła się w Krakowie pierwsza edycja Europejskiego Kongresu Samorządów, przygotowana przez Instytut Studiów Wschodnich. Podczas imprezy miały miejsce 2 sesje plenarne i 64 dyskusje, zgrupowane w 5 bloków tematycznych: finanse, gospodarka, innowacje, społeczeństwo, środowisko. Jednym z najbardziej oblężonych paneli był „nowy model finansów samorządów”, zorganizowany w partnerstwie z Forum Od-nowa, który miałam przyjemność prowadzić.

Otworzyła go dr Justyna Glusman (Forum Od-nowa i Ecorys), prezentując raport „Samorząd 3.0”, zawierający wizję samodzielnych, elastycznych, transparentnych, odpowiedzialnych i efektywnych wspólnot, wraz z 25 rekomendacjami systemowymi, w tym lokalnym PIT.

NX2A0385Następnie zapytałam panelistów o potrzebę reformy modelu dochodów własnych samorządów. Jako pierwszy głos zabrał Wiceprezydent Gdańska, Piotr Grzelak. Swą wypowiedź zaczął od konstatacji, że z racji młodego wieku (33 lata) przychyla się do przeprowadzenia rewolucyjnych zmian. Powinny być jednak czynione zgodnie z dewizą zapisaną w herbie Gdańska, czyli „bez strachu, ale z rozwagą”. Mówca wskazał na rozszerzający się katalog zadań samorządów, co stanowi szczególne wyzwanie na obszarach metropolitalnych. Jego zdaniem zadania te muszą być skoordynowane (np. poprzez metropolitalną komisję wspólną, w skład której wchodziłby także dyrektor izby skarbowej) i należałoby utworzyć coś à la powiat metropolitalny, wyposażony w stosowny podatek. Obecny udział w PIT i CIT to tylko teoretycznie przychód JST, a samorząd ma większy wpływ choćby na podatek od nieruchomości.

Drugi panelista, którym był Bogusław Kośmider, piastujący funkcję Przewodniczącego Rady Miasta Kraków, wyraził nieco łagodniejszy pogląd: „wszyscy odczuwamy potrzebę zmian, ale potrzeba tu rozwagi”. Polityka hamowania zadłużenia blokuje rozwój JST, a duża skala inwestycji spowodowała m.in. problemy z płynnością finansową Krakowa. W opinii prelegenta, czeka nas dyskusja o podatku od nieruchomości, który powinien stać się drugim źródłem podatku lokalnego. Aktualnie rozwiązania doraźne (art. 243 ustawy o finansach publicznych, określający indywidualny wskaźnik zadłużenia czy mechanizm „janosikowego”) górują nad długofalowymi. Powstaje też pytanie, kto jest faktycznym płatnikiem PIT; problem ten próbowano rozwiązać np. przy pomocy Karty Warszawiaka.

Z kolei zdaniem Dyrektora w Citi Handlowym, Marcina Murawskiego, śpieszyć się wprawdzie należy powoli, ale z akcentem na „spieszyć”. Do 2020 roku trzeba podjąć decyzję co do kierunku rozwoju samorządu choćby dlatego, że nieuchronne procesy demograficzne będą skutkować istnieniem pustostanów. Rodzi się więc pytanie, czy ma sens myślenie o podatku od nieruchomości jako głównym źródle wpływów dla JST. Zmiany powinny być maksymalnie szybkie, gdyż niebawem kilka miast zniknie lub stanie się dzielnicami innych. Prelegent podniósł też problem, że ludzie często płacą podatki w małych gminach, a korzystają z infrastruktury większych ośrodków. Niestety, samorząd ma małe pole manewru, by stać się dla nowych mieszkańców atrakcyjnym. Wtórował mu Wiceprezes Deloitte, Rafał Antczak: „należy się spieszyć. Finanse publiczne mają problem same ze sobą i oczekuje się, że samorządy sobie poradzą, więc spycha się na nie zadania” – mówił. Ekonomista dodał, że na skutek presji Unii Europejskiej niebawem wejdzie w Polsce obowiązek liczenia ukrytego zadłużenia, a od 2016 roku zaczną działać IPSAS-y (Międzynarodowe Standardy Rachunkowości Sektora Publicznego, ang. International Public Sector Accounting Standards). Zdaniem panelisty, Polska jest za biednym krajem, by forsować w nim podwyżki lub nakładanie dodatkowych podatków, np. katastralnego. Należy raczej szukać efektywności na poziomie lokalnym.

NX2A0393Z dość czarną wizją funkcjonowania samorządu nie zgodził się Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji, Marek Wójcik. W jego odczuciu trzeba naprawiać spokojnie, gdyż nie stać nas na rewolucje. Musi być ciągłe reformowanie, wraz z pracą organiczną. Jednak Minister stwierdził następnie, że nadeszła nowa era finansowania JST, będąca pochodną głównego celu, jakim jest rozwój czy podwyższanie poziomu życia. Ponieważ nie będzie zmian wysokości dochodów wspólnot, konieczna staje się ich dywersyfikacja na poziomie lokalnym i regionalnym. Idąc za tą myślą, MAiC przygotowuje pakiet zmian prawa samorządowego, gdzie przewidziany jest PIT samorządowy obejmujący I i II próg podatkowy. Nie ma mowy o pełnej odpowiedzialności JST w postaci przekazania im całego PIT-u, ale należy wyposażyć samorządy we władztwo podatkowe oraz połączyć podatek od nieruchomości, rolny i leśny w jeden. Wciąż bowiem istnieją proste rezerwy. Minister konkludował, że dochody wspólnot wymagają powiązania z aktywnością samorządów. System wyrównawczy będzie musiał w jakimś stopniu pozostać, ale ten obecny premiuje pasywność. Trzeba zatem wprowadzić rozliczanie za efekty, a nie kategoryzację JST.

NX2A0381Jako że wypowiedź Ministra zawierała postulaty z raportu „Samorząd 3.0” (lokalny PIT, scalenie podatku od nieruchomości, dotacje nagradzające za efekt), rozpoczynający drugą rundę pytań i współautor raportu, Rafał Antczak, podkreślił, że raport „Samorząd 3.0” przedstawia komplementarne propozycje zmian i nie można z niego czerpać wyrywkowo. Nie jest rewolucją, ponieważ nie pociąga za sobą np. konieczności zmiany Konstytucji. Następnie Wiceprezes Deloitte zaznaczył, że musi być większa transparentność i wskaźniki efektywności, by mieszkańcy mogli dokonywać benchmarkowania (porównywania), a rolnicy powinni płacić takie same podatki, jak reszta społeczeństwa. Opowiedział się również za obniżeniem CIT.

Radykalne nastroje tonował Bogusław Kośmider. Powtórzył, że nie można robić zmian „na wariata”, tylko krok po kroku. Wniósł też nowy wątek: jego zdaniem samorządom doskwiera standaryzacja usług. Przykładowo, w Krakowie każda złotówka dopłacana do dziecka w subwencji oświatowej to 400 mln zł rocznie. Powinien być więc określony jedynie standard minimalny.

Europejski Kongres SamorządówOstrości sądów nie krył natomiast Marcin Murawski, nawołując do likwidacji systemu dotacji i subwencji oraz stworzenia ustawy metropolitalnej. Prelegent wskazał na fakt, że Warszawa dopłaca do subwencji oświatowej 1 mld zł, po czym powstaje pytanie, jak tę kwotę ściągnąć od mieszkańców: system nie uwzględnia, że ludzie się przemieszczają, a subwencje są sztywne, czyli nie można ich użyć w innym celu niż przypisany. Tymczasem to miasto realizuje zadania i za nie płaci, więc powinno mieć samodzielność. W podobnym, choć nie tak radykalnym tonie wypowiedział się Min. Marek Wójcik. W MAiC przyjęto założenie, że subwencja powinna zostać, ale jedynie na finansowanie zadań zmiennych. Miała stanowić próbę standaryzacji mechanizmów oświatowych i wyrównawczych, ale niektóre wagi są w niej niedoszacowane, a inne – przeszacowane. Co do dotacji, trzeba zmniejszyć liczbę zadań nią objętych. Są już wskaźniki finansowania, np. dla ewidencji ludności i będzie standaryzacja następnych zadań. Resort proponuje również zlikwidowanie dotacji celowych na zadania administracji rządowej zlecone samorządowi wojewódzkiemu.

Wypowiedzi panelistów podsumował Piotr Grzelak. W jego opinii słowem-kluczem powinna być „rzetelność”, czyli uważne patrzenie na każdą wydaną przez JST złotówkę. Dotyczy to także dotacji, subwencji czy liczby mieszkańców. Wiceprezydent Gdańska przypomniał, że w Niemczech samorządy mają możliwość realizacji zadań fakultatywnych, ale dopiero po tym, jak rzetelnie wykonają zadania obowiązkowe. W kwestii ulg ustawowych, JST nie chcą czyhać na pieniądze podatnika, ale rachunki zaburza sposób wyliczenia subwencji ogólnej.

Po części oficjalnej wysłuchaliśmy dwóch głosów z sali. Pierwsza uczestniczka mówiła, że Polska to nie tylko duże miasta i nie można zapominać o miejscowościach typu Lesko, gdzie budżet wynosi 26 mln zł. Drugi mówca apelował o pozostawienie mechanizmów wyrównawczych. Pobocznymi tematami dyskusji było także podniesione przeze mnie łączenie gmin w większe organizmy czy akcentowana przez Rafała Antczaka niezgoda na udziały JST w podatku VAT.

Agata Dąmbska dla Forum Od-nowa

* Wszystkie fotografie pochodzą z archiwum Instytutu Wschodniego (Fundacji Instytut Studiów Wschodnich) – organizatora Forum Ekonomicznego w Krynicy”.

Czytaj również