Następne zadanie reformatorskie dla samorządu II generacji

Drukuj

Kontynuując wątek przeprowadzenia w Polsce gruntownych zmian w funkcjonowaniu wspólnot lokalnych, prezentujemy jeden z najmocniejszych postulatów, czyli swobodę tworzenia organizacji wewnętrznej samorządów. W różnych wariantach pojawiał się on niejednokrotnie w naszych opracowaniach. To już trzecia rekomendacja Forum Od-nowa. Ich wspólnym celem jest elastyczność, efektywność, prostota i odpowiedzialność systemu samorządowego.

Umożliwienie samorządom kształtowania własnych struktur

Propozycja

Zmiana stwierdzenia w ustawach, że samorząd usługę publiczną „wykonuje” na słowo „zapewnia”. Należy odejść od zapisanego w polskiej legislacji założenia, że wykonywanie zadań publicznych to monopol sektora publicznego. Samorząd powinien mieć prawo do tworzenia własnych instytucji w kształcie i formie, jaką uzna za dogodną i racjonalną. Chodzi m.in. o to, aby władze lokalne same ustalały, jaką ilość instytucji i usług „mieści” dana jednostka budżetowa. Obecnie nie można tego robić chociażby w odniesieniu do kilku szkół publicznych tego samego typu, np. szkół podstawowych. Równolegle powinien zostać zniesiony obowiązek posiadania szeregu instytucji, które teraz są szczegółowo zdefiniowane prawem i muszą działać w strukturach samorządów (m.in. ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy, instytucje kultury). Ten krok pozwoli samorządom na współpracę, ale również stworzy możliwość realizacji zadań przez konkurujące o publiczne zlecenia firmy i organizacje pozarządowe (outsourcing usług). Ograniczenia dotyczące realizacji zadań publicznych przy udziale podmiotów niepublicznych powinny dotyczyć jedynie przypadków, w których w grę wchodzi wykonywanie funkcji władczych i bezpieczeństwo publiczne.

Uzasadnienie

Narzucony przepisami model organizacji struktur wewnętrznych samorządów czyni z nich właściwie rodzaj zdekoncentrowanej administracji resortowej. Mnożone są detaliczne regulacje, które systematycznie pozbawiają samorządy prawa do zarządzania sprawami „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. W wielu sferach sprowadza to władze lokalne do funkcji kasjera, choćby w kosztownej oświacie. Kolejne zmiany legislacyjne utrwalają autonomię instytucji działających pod szyldem samorządów: szkół, ośrodków i domów pomocy społecznej, centrów pomocy rodzinie, urzędów pracy, bibliotek publicznych i instytucji kultury. Krępuje to ręce tym samorządom, które chciałyby ze sobą bliżej współpracować lub widzą korzyści z integracji usług na rzecz mieszkańców, porozdzielanych teraz z mocy prawa do osobnych instytucji. Dotyczy to np. sfery pomocy społecznej i pomocy bezrobotnym. Co więcej, nawet na poziomie gminnym nie jest obecnie możliwe, aby decyzją rady gminy cała obsługa mieszkańców znalazła się w jednej wielofunkcyjnej jednostce. W mniejszych wspólnotach do realizacji szeregu zadań wystarczyłby profesjonalny personel w urzędzie gminy. Co więc decyduje o tym, że działalność kulturalna musi być wykonywana przez instytucję kultury, a nie przy pomocy organizacji pozarządowych?

Z punktu widzenia oszczędności byłoby dobrze, gdyby wszystkie placówki oświatowe w dużym mieście mogły działać jako jedna jednostka budżetowa.Wymóg posiadania opisanych w szczegółach instytucji jest bardzo kosztowny – generuje potrzebę zatrudniania obligatoryjnie określonych pracowników, np. głównego księgowego i kierownika. Należy pamiętać, że w Polsce funkcjonuje aż 60 tys. jednostek organizacyjnych w samorządach, więc łatwo oszacować, ile pieniędzy przeznacza się na ich utrzymanie. Podważa to też ekonomiczny sens współpracy samorządów, zlecania zadań, czy nabywania usług od dostawców prywatnych, co mogłoby ożywić słabnącą gospodarkę.

Przedstawiona propozycja służy wyposażeniu samorządów w realną samodzielność organizacyjną. Należy położyć nacisk na realizację funkcji samorządów, ale w sposób, który pozwoli poszczególnym wspólnotom lokalnym na projektowanie własnych rozwiązań lokalnych wyzwań i problemów. Decyzje organizacyjne powinny wypływać z uchwał organów stanowiących, będących najbliżej mieszkańców (podatników) i ponoszących przed nimi odpowiedzialność za wykonanie zadania publicznego.

Kierunek obdarzania samorządów większą swobodę organizacyjną został już nakreślony przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, które w tym celu przygotowało założenia ustawy o poprawie funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przedstawiona propozycja poszerza i pogłębia te działania.

Sekwencja postępowania

Należy skatalogować wszystkie instytucje na poziomie samorządowym w oparciu o dane GUS, pochodzące z programu badań statystyki publicznej i rejestru REGON, a także statystyki resortowe – przede wszystkim Ministerstwa Edukacji Narodowej oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. W celu przygotowania zmian legislacyjnych konieczna jest uprzednia wiedza o poziomie zatrudnienia i innych zasobach, będących w dyspozycji poszczególnych instytucji. Informacje te powinny być upublicznione w formie elektronicznej.

Nowelizacji wymaga ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zmiany dostosowawcze powinny również objąć ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

Obowiązujące od wielu lat regulacje resortowe utrwalają niesłuszne przekonanie, że gwarantem realizacji zadania publicznego jest istnienie instytucji samorządowej. By zapobiec oporowi wobec tej zmiany, należałoby przeprowadzić kampanię społeczną tłumaczącą sens samodzielności organizacyjnej władz samorządowych w aspekcie oszczędności, innowacyjności, większych możliwości współpracy i outsourcingu.

Czytaj również