Nieprzejrzystość procesu legislacyjnego

Drukuj

W ciągu ostatnich lat w Polsce nie nastąpiła znacząca poprawa transparentności i przewidywalności procesu stanowienia prawa, chociaż – jak przyznają autorzy badania „Tworzenie i konsultowanie rządowych projektów ustaw” z 2012 roku – w porównaniu do praktyk okresu 2004-2008, liczba ustaw poddanych konsultacjom społecznym wzrosła.

Fot. Studenci.LokalnieW dalszym ciągu niewiele ustaw tworzonych jest zgodnie w planem legislacyjnym, a częstą praktykę stanowi wprowadzanie zmian niezwiązanych ze zmienianą ustawą, czyli niekonsultowanych. To zjawisko o tyle negatywne, że otwartość tworzenia regulacji w znacznym stopniu niweluje problem nadreprezentatywności niektórych grup interesariuszy. W ten sposób tworzone jest lepszej jakości prawo adresujące realne problemy, a sam proces respektuje zasadę równości różnych grup społecznych. Podejście to znalazło swoje odzwierciedlenie w ramowych dokumentach unijnych, np. Białej Księdze Dobrego Rządzenia (White Paper on European Governance) opublikowanej w 2001 r. Akceptacja konsultacji społecznych jako niezbędnego elementu stanowienia prawa nie zdejmuje bynajmniej odpowiedzialności z pochodzących z wyboru władz za efekty ich działań. Są one jedynym podmiotem odpowiedzialnym za ostatecznie dokonane wybory, a więc partycypacja społeczna służy podejmowaniu właściwych decyzji, ale nie stoi w sprzeczności z demokracją reprezentatywną.

Niedoskonałości polskiego systemu legislacji w kontekście jego przejrzystości, zarówno w przypadku inicjatyw ustawodawczych rządu, jak i parlamentu wynikają z wadliwej konstrukcji całego procesu, braku uniwersalnych standardów w odniesieniu do konsultacji projektów aktów prawnych oraz nadmiernego przywiązania do cech formalnych przy niemal zupełnym braku wskaźników jakościowych. Dzieje się tak pomimo stworzenia szeregu dokumentów, które mają przybliżyć proces stanowienia prawa w Polsce do standardów europejskich, w szczególności Action Plan for Better Regulations, który operacjonalizuje niektóre z postulatów zawarte w Białej Księdze. Dokument ten definiuje zasady, na których opierać powinno się środowisko regulacyjne, ustanawiając standardy dla konsultacji społecznych: min. 6-tygodniowy okres prowadzenia konsultacji, umieszczenie informacji o wszystkich toczących się konsultacjach w jednym miejscu, konieczność opracowania instrumentu do oceny wpływu głównych zmian legislacyjnych i inicjatyw, rozbudowanie memorandów towarzyszących nowym aktom prawnym (zawierających ocenę skutków regulacji, motywacje za wyborem instrumentu, implikacje budżetowe) czy wprowadzenie review clause do aktów prawnych, umożliwiając zapewnienie ich aktualności.

Do tych standardów miał nawiązywać przyjęty w Polsce w 2013 r. program „Lepsze Regulacje”, którego podstawowym celem było wprowadzenie rozwiązań systemowych i organizacyjnych niezbędnych dla tworzenia oraz oceny prawa w oparciu o dowody analityczne. Wśród trzech celów szczegółowych wymienione zostało m.in. przejrzyste tworzenie prawa skutecznie rozwiązującego rzeczywiste problemy i poprawa komunikacji z interesariuszami. Tak więc kwestia transparentności pojawia się jako niezbywalny warunek dla osiągnięcia pozytywnych zmian w postaci zwiększenia konkurencyjności czy zmniejszenia kosztów wykonywania działalności gospodarczej w kształtowaniu procesu tworzenia regulacji prawnych. W samych publikacjach polskiego rządu przyznaje się jednak, że „zasady, które wyznacza koncepcja dobrego rządzenia, nie są zebrane i usystematyzowane w żadnym dokumencie normującym standardy pracy administracji”.

Jedną z głównych przyczyn braku efektów w postaci poprawy transparentności procesu legislacyjnego jest fakt, że podejmowane działania naprawcze są fragmentaryczne, zaś dokumenty strategiczne nie adresują jednego z głównych problemów, jakim jest zbyt słaba rola centrum rządu w zarządzaniu procesem tworzenia prawa. Za proliferacją aktów prawnych i nietrzymaniem się kalendarza legislacyjnego, skutkujących niską przewidywalnością procesu legislacyjnego stoi słaba pozycja KPRM i Premiera oraz wysoki w praktyce stopień autonomii ministrów względem wyboru priorytetów legislacyjnych. „Legislacja z dołu”, która dominuje w Polsce, może w ten sposób zagrozić podstawowej funkcji prawodawczej parlamentu, czyli zapewnienia równości i stabilności.

Kolejny problem to zbytni formalizm i niezrozumienie, czemu powinny służyć konsultacje społeczne. W obecnie obowiązujących instrukcjach rządowych rekomendacje koncentrują się na kwestiach formalnych, np. jaki dokładnie czas powinien obowiązywać przy różnego rodzaju konsultacjach. Instrukcje te nie nakładają obowiązku odnoszenia się do przesłanych uwag, a wręcz znajdziemy tam informacje sugerujące, że same konsultacje są raczej narzędziem PR niż ujednoliceniem kanałów komunikacji ze społeczeństwem. Nie służą więc pozyskaniu wiedzy różnych środowisk na temat, którego dotyczy inicjatywa ustawodawcza, ale ociepleniu wizerunku. Prawdopodobnie dlatego tak nikły procent projektów jest konsultowanych na etapie założeń, a koncepcja publikowania dogłębnego uzasadnienia inicjatywy, np. w postaci Białej czy Zielonej Księgi w praktyce nie istnieje. Z kolei w „Reformie Regulacji” autorzy wskazują na obowiązek publikacji zgłoszonych uwag najpóźniej w 21 dni od zakończenia konsultacji pisemnych, ale nie wymagają, by odpowiednia instytucja się do nich odniosła w jakiejkolwiek formie.

Autorzy wzmiankowanego raportu „Tworzenie i konsultowanie rządowych projektów ustaw”, analizując przebieg procesu legislacyjnego dla 110 ustaw procedowanych w 2012 r., wskazali główne mankamenty procesu legislacyjnego: brak zidentyfikowania problemu, uzasadniającego ingerencję legislacyjną, konsultowanie wyłącznie na etapie projektu ustawy i przygotowywanie wiele ustaw bez uprzedniego opisania założeń, pomimo że w 2009 r. znowelizowano ustawę o Radzie Ministrów i wprowadzono do Regulaminu pracy RM nową ścieżkę legislacyjną, obligującą ministerstwa do przedstawienia założenia do projektów ustaw, na podstawie których Rządowe Centrum Legislacyjne tworzy projekty. Kolejnym problemem jest korzystanie w konsultacjach jedynie z dwóch tradycyjnych narzędzi, czyli udostępniania projektów na stronach BIP ministerstw, portalu Rządowy Proces Legislacyjny oraz zaproszenia do wyrażenia opinii oraz stosowanie technik konsultacyjnych nieadekwatnych do zakresu zmiany. Pomimo że w wypracowanych przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji „Siedmiu Zasadach Konsultacji” zaleca się stawianie pytań konsultacyjnych, w zdecydowanej większości aktów prawnych nie zostały one sformułowane.

Procesy konsultacyjne toczą się więc „utartymi ścieżkami”, a w większości przypadków identyfikacja interesariuszy odbywa się na podstawie już zastanych w danym ministerstwie list podmiotów. Dowodzi to także, że pominięcie jakiejś grupy społecznej w przeszłości (celowe lub przez urzędniczy błąd) z dużym prawdopodobieństwem będzie skutkować pominięciem jej w kolejnych konsultacjach. Z drugiej strony, grupa zwyczajowo konsultowana będzie w kolejnych procesach konsultacyjnych grać rolę interesariusza, nawet gdy miejsce na liście zajęła zupełnie przypadkowo. Nie istnieje system weryfikacji właściwości doboru konsultowanych interesariuszy, zaś w sytuacji braku jednego portalu dedykowanego konsultacjom społecznym trudno grupom mniej zaangażowanym w toczące się procesy zidentyfikować tematy, które bezpośrednio lub pośrednio ich dotyczą.

Brak jawności i przejrzystości procesów legislacyjnych, przygotowywanie projektów na zasadzie ad hoc, jak również nadmierne uzależnienie procedury stanowienia prawa od subiektywnej oceny poszczególnych ministrów i wagi określonych przepisów, negatywnie odbija się zarówno na jakości przepisów prawa, jak też sprawności zarządzania państwem. Przewidywalność regulacyjna jest miernikiem politycznej i organizacyjnej wiarygodności rządu (Domański, Zakrzewski, Palinka „Barometr legislacyjny”, Warszawa 2012), natomiast poziom realizacji obietnic legislacyjnych pokazuje, na ile rządzący są w stanie efektywnie kierować państwem. Co jednak ważniejsze, wadliwa organizacja procesu legislacyjnego stanowi jeden z czynników prowadzących do sytuacji, w której jedna piąta Polaków uważa, że nie ma wpływu na sprawy kraju.

Dr Justyna Glusman dla Forum Od-nowa

Czytaj również