Niknące gminy, przedmieścia i fikcja granic administracyjnych miast

Drukuj

Jak wynika z prognoz GUS, w perspektywie do roku 2035, liczba ludności Polski będzie się systematycznie zmniejszać. Na koniec okresu 2030-2035 ma wynieść niespełna 36 mln. Najniższy wśród krajów europejskich poziom dzietności spowoduje, że stopniowemu ubytkowi liczby ludności towarzyszyć będzie starzenie się społeczeństwa.

W miastach będzie można skonstatować nieustanny ubytek ludności, natomiast na obszarach wiejskich nastąpi on dopiero po roku 2020. Co szczególnie niepokojące,systematycznie wrasta liczba gmin, które liczą mniej niż 5 tys. mieszkańców. Było ich na koniec 2009 r. 628. Spada też liczba gmin w przedziale 5-10 tys. mieszkańców, natomiast więcej jest gmin między 15 tys. a 20 tys. osób.

Procesy demograficzne będą więc w coraz większym stopniu podważać finansowe podstawy funkcjonowania najmniejszych wspólnot samorządowych, zwiększać obciążenie budżetu państwa transferami do samorządów i osłabiać zdolność do świadczenia przez nie usług publicznych.

Samorządy mogą reagować na to na dwa sposoby: nasilając współpracę lub podejmując decyzję o łączeniu się.Niestety, nikła współpraca samorządów, będąca zapewne po części przejawem szerszej polskiej specyfiki kulturowej, pozwala na odrzucenie przekonania o szansach powodzenia na większą skalę zorganizowanych i dobrowolnych form wspólnej realizacji zadań.

Pomimo tego, że począwszy od 2004 r. przewidziano mechanizm zachęt finansowych do łączenia gmin i powiatów,do chwili obecnej nie nastąpiło żadne takie połączenie, co oznacza że samorządy nie są tym zainteresowane. Aktualną „premią” za konsolidację jest podwyższony o 5 punktów procentowych udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), który przysługuje przez okres 5 pełnych lat budżetowych. Brak chętnych do łączenia tylko częściowo można tłumaczyć małą atrakcyjnością tej zachęty finansowej dla samorządów.Problem tkwi w zapewniającym ochronę systemie finansowania wspólnot, który przy niskim udziale podatków lokalnych dostarcza dużej części środków z budżetu państwa w formie subwencji i dotacji.

Przyczyną porażki idei dobrowolnych połączeń polskich samorządów jest też opór elit lokalnych– polityków, wpływowych urzędników samorządowych i pracowników sfery oświatowej.

PROPOZYCJA PODEJŚCIA SYSTEMOWEGO

Na początku i w drugiej połowie XX wieku wiele krajów OECD ograniczyło w istotnym stopniu ilość jednostek samorządowych (m.in. Holandia, Japonia, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania). W ostatnich latach, poza znaczącą reformą roku 2007 przeprowadzoną w Danii, oddolny i szeroki proces łączenia gmin ma miejsce w Szwajcarii, stopniowo zmniejsza się liczba gmin w Finlandii i Islandii. Rozwiązania, które zostaną tu zaproponowane dla Polski, nie będą miały charakteru incydentalnego. Chodzi o dostarczenie trwałych metod ustawowych, przy pomocy których państwo może kształtować mapę gminną i powiatową kraju. Mechanizm będzie w sposób powtarzalny reagował na proces wyludniania się gmin.

Standard to gmina licząca co najmniej 20 tys. mieszkańców

Żadna gmina nie powinna posiadać mniej niż 20 tysięcy ludności. Zasada ta w jasny sposób zamyka drogę dla tworzenia małych pod względem liczby ludności gmin. Jeżeli w ciągu trzech kolejnych lat liczba ludności wynosi na koniec każdego roku mniej niż 20 tysięcy, Rada Ministrów powinna w następnym roku dokonać połączenia gminy z gminą lub gminami graniczącymi tak, aby nowo utworzona gmina nie posiadała mniej niż 20 tysięcy ludności (w ciągu trzech pierwszych lat gminy mogą łączyć się dobrowolnie).

Odstępstwo od łączenia dla gmin współpracujących

Rada Ministrów może nie podejmować inicjatywy, której celem jest połączenie gmin, jeżeli gmina liczy co najmniej 10 tysięcy ludności i w ścisły sposób współpracuje przy świadczeniu usług publicznych z gminą lub gminami graniczącymi z nią.

Podział gminy lub uszczuplenie jej obszaru jako rozwiązanie wyjątkowe

Podział gminy lub wydzielenie z jej obszaru fragmentów przyłączanych do innej gminy lub gmin powinno następować jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co oznacza, że ta metoda zmiany podziału administracyjnego powinna być uznana za rozwiązanie wyjątkowe. Preferowane powinno być łączenie gmin w całości, zamiast wydzielania z nich poszczególnych części.

Wysoki poziom migracji wahadłowych do miasta na prawach powiatu jako przesłanka przyłączenia graniczącej z nim gminy

Gmina bezpośrednio granicząca z miastem na prawach powiatu powinna podlegać włączeniu do obszaru miasta w kolejnym roku po tym, w którym stwierdzono, iż w typowym dniu powszednim ponad 50% ludności gminy korzysta z usług publicznych świadczonych przez miasto na jego terenie. Chodzi zatem o rozszerzenie granic miasta na prawach powiatu o obszary gmin funkcjonalnie z nim powiązanych.

Porozumienie zabezpieczające

Powinny być przewidziane szczególnego rodzaju porozumienia, które mogą zawrzeć gminy graniczące z gminą lub większymi gminami, a także miastem na prawach powiatu. Antycypując przyłączenie do większego organizmu, gmina granicząca może w drodze porozumienia określić oczekiwane przez siebie warunki funkcjonowania przyłączanej społeczności. Po połączeniu szczególne prawa tej społeczności będą musiały być zagwarantowane w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowym zabezpieczeniem instytucjonalnym będzie możliwość zmiany formuły działania i kształtu jednostki pomocniczej jedynie po obligatoryjnym zasięgnięciu opinii społeczności przyłączonego obszaru.

Częściowe pokrywanie gminom i powiatom kosztów łączenia

Dotychczasowa zachęta do łączenia gmin i powiatów w postaci zwiększonego o 5 punktów procentowych udziału we wpływach PIT powinna zostać zlikwidowana. Zastąpi ją dotacja celowa z budżetu państwa dla nowych jednostek na częściowe pokrycie jednorazowych wydatków bieżących i majątkowych, które są bezpośrednio związane z procesem łączenia. Dotacji celowej powinien udzielać na podstawie umowy wojewoda tak, aby sposób kalkulacji kwoty dotacji preferował powstawanie możliwie jak największych jednostek, które podjęły inicjatywę łączenia lub zacieśnienia współpracy wcześniej niż wymagają tego przepisy.

Podział mienia w przypadku podziału gminy lub zmiany granic i rekompensata

Przesunięciu granic powinno towarzyszyć przekazanie składników mienia, w tym infrastruktury komunalnej, które mają podstawowe znaczenie dla świadczenia usług publicznych na terenie obszaru przyłączanego do innej gminy lub powiatu. Jeżeli przekazaniu składników mienia towarzyszy znaczące finansowe osłabienie jednej ze stron, druga powinna dokonać stosownej rekompensaty finansowej.

WNIOSKI

  • Małe gminy będą zmotywowane do podejmowania lub zacieśniania współpracy przy świadczeniu usług, aby dzięki partnerstwu zachować możliwość samodzielnego działania (gminy o liczbie mieszkańców między 10 tys. a 20 tys.) lub pośrednio wskazywać Radzie Ministrów gminę lub gminy, z którymi preferowałyby połączenie, jeżeli jest to nieuniknione (gminy o liczbie mieszkańców poniżej 10 tys.).

  • Gminy bezpośrednio graniczące z miastem na prawach powiatu mogą zapewnić sobie daleko idącą autonomię i integralność zawierając z miastem porozumienie, w którym sprecyzują warunki funkcjonowania społeczności po połączeniu.

  • Władze miast na prawach powiatu będą mogły wypracowywać formułę działania ośrodka miejskiego po dołączeniu gmin graniczących.

  • Minister właściwy do spraw administracji publicznej odpowiedzialny za opracowanie pracochłonnych projektów rozporządzeń dokonujących zmian na mapie terytorialnej będzie mógł powstrzymywać proces symbolicznych korekt przesuwających granice gminne, zamiast tego dokonując rzadszych i systematycznych zmian tej mapy.

  • Mechanizmy zablokują możliwość dalszej fragmentacji samorządów, wyposażając Radę Ministrów w klarowny, mniej podatny na bieżące okoliczności polityczne, mniej konfliktogenny i oparty o jasne wskazówki ustawowe system – populacyjny wzorzec gminy (minimum 20 tys. mieszkańców) i kryterium wytyczania granic obszaru miejskiego miasta na prawach powiatu (migracje wahadłowe z terenu gminy graniczącej w wysokości powyżej 50% jej ludności).

Czytaj również