Nowe rekomendacje do „Raportu o stanie samorządności terytorialnej”

Drukuj

W odpowiedzi na zapotrzebowanie twórców Raportu dodajemy 2 nowe propozycje do przygotowanych wcześniej rekomendacji. Pierwsza z nich dotyczy kwestii partycypacji obywatelskiej, a druga – zasad budżetowania.

Referenda lokalne w ważnych decyzjach ekonomicznych
Istotne decyzje ekonomiczne podejmowane przez organ jednostki samorządu mają bezpośredni skutek dla członków wspólnoty. Katalog takich decyzji jest bardzo szeroki. Obejmuje inwestycje finansowane w dużej części lub w całości z kredytów bankowych, leasing środków trwałych, wieloletnią umowę na realizację usługi czy dostawy, udzielenie pożyczek z budżetu lub pomoc innemu podmiotowi w formie gwarancji. Członkowie wspólnoty gminnej i powiatowej jako podatnicy, osoby wnoszące opłaty za usługi komunalne (także świadczone przez spółki komunalne) i adresaci działalności prowadzonej przez samorząd powinni mieć zapewnioną wiedzę o okolicznościach i następstwach planowanych decyzji, które obciążają finanse samorządu w danym roku budżetowym lub – co będzie miało miejsce zdecydowanie częściej – przez dłuższy okres. Dodatkowo, powinni być w tych sprawach konsultowani.

W tym celu w ustawie o finansach publicznych powinna zostać ustanowiona dla gmin i powiatów nowa zasada gospodarowania środkami publicznymi (np. jako art. 50b):

  • Zanim podjęta zostanie decyzja dotycząca inwestycji, projektu lub innego zobowiązania przekraczającego 20% dochodów własnych bieżącego roku budżetowego, zarząd jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do przeprowadzenia oceny jej wpływu na finanse samorządu (ust. 1). Tego rodzaju ustalenia mogą dotyczyć m.in. inwestycji budowlanych, inwestycji w majątek, umów o usługi i dostawy, sprzedaży nieruchomości, umów finansowania, gwarancji czy poręczeń.
  • Powyższa zasada powinna mieć odpowiednie zastosowanie do inwestycji, projektu lub innego zobowiązania każdej samorządowej osoby prawnej, na którą decydujący wpływ posiada dany samorząd (ust. 2).
  • Ocena wpływu decyzji musi dotyczyć jej skutków dla kosztów w okresie wieloletnim. W przypadku, gdy inwestycja, projekt lub inne zobowiązanie jest podzielone na różne lata lub podmioty, należy taką decyzję uznawać za całość. Oceny powinni dokonywać specjaliści zewnętrzni, niezwiązani z danym samorządem (ust. 3).
  • Zanim w samorządzie zapadnie decyzja o omawianej inwestycji, projekcie lub innym zobowiązaniu, władze samorządowe mają obowiązek przeprowadzenia referendum lokalnego (ust. 4).
  • Równocześnie zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi wymaga, by ta ocena była podawana do publicznej wiadomości, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ustawie (np. jako art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. e).

Wprowadzenie wymogu przeprowadzania referendum wiąże się z nowelizacją ustawy o referendum lokalnym (art. 2).

Zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie zamiast art. 243
Od dnia 1 stycznia 2014 r. wejdzie w życie art. 243 ustawy o finansach publicznych, który wprowadza tzw. indywidualny wskaźnik obsługi zadłużenia jst. Wyznaczając limit obciążenia budżetu samorządowego spłatami zadłużenia, skomplikowany wzór opiera się na średniej nadwyżce operacyjnej z okresu trzech lat. Ta, już wkrótce podstawowa dla samorządów reguła fiskalna ma słabości. Bazuje na danych historycznych, uniemożliwia rolowanie długu w celu obniżenia jego kosztu odsetkowego, zawiera wyłączenia (związane m.in. ze środkami unijnymi) i pozwala na poprawianie relacji sprzedażą majątku.

Można ocenić, że wybór obecnej reguły fiskalnej, co do której coraz większe zastrzeżenia mają sami samorządowcy wcześniej silnie lobbujący na jej rzecz, wyrasta z przekonania, że szanse rozwoju ma każdy samorząd, a metodą na to są inwestycje. Zasada solidarności międzygeneracyjnej, perspektywa starzejącego się społeczeństwa przy nieuniknionym wyludnianiu się obszarów peryferyjnych, a także nieodległy kres istotnej pomocy unijnej (po Perspektywie Finansowej 2014-2020) nakazuje dokonać głębokiej redefinicji reguł fiskalnych w samorządach. Kluczem jest ustanowienie zasady zrównoważenia wydatków dochodami w średnim okresie czasu.

W tym celu należy wprowadzić do ustawy o finansach publicznych nowy art. 242a zawierający następujące zasady:

  • Jeżeli w danym roku budżetowym wydatki budżetowe jst są wyższe niż dochody, uwzględniając dwa kolejne lata budżetowe, łączne wydatki z trzech lat nie mogą być wyższe niż łączne dochody (ust. 1).
  • Organ stanowiący jst najpóźniej w drugim roku po wystąpieniu deficytu budżetu tej jednostki, podejmuje uchwałę budżetową w kształcie pozwalającym na zachowanie powyższej zasady
    (ust. 2).

Równocześnie należy uchylić art. 243-245 ustawy o finansach publicznych.

Aby nowa reguła fiskalna art. 242a stała się spójnym elementem systemowym, ważnych modyfikacji wymagają przepisy o wieloletniej prognozie finansowej (WPF) jednostki samorządu terytorialnego.

  • Elementem WPF powinien być dla każdego roku limit wydatków, a nie tylko jego prognoza (art. 226 ust. 1 pkt 8). Będzie to pułap wydatków, podlegający aktualizacji wraz z każdym kolejnym rokiem budżetowym, gdyż WPF ma charakter kroczący.
  • Fakt, że limit wydatków dla pierwszego roku budżetowego będzie „powtórzony” także w WPF, należy zaakcentować w zasadzie określającej zakres zgodności WPF z budżetem (art. 229).
  • Negatywna opinia regionalnej izby obrachunkowej powinna skutkować takimi zmianami uchwały w sprawie WPF i uchwały budżetowej, by zachowana została zasada z art. 242a (art. 230 ust. 5), a nie art. 243, który będzie uchylony.

Równocześnie, by potwierdzić, że zawarta w WPF łączna kwota wydatków dla danego roku ma charakter limitu, należy wprowadzić zasadę analogiczną, jak dla wydatków budżetu samorządu (art. 52 ust. 1).

W efekcie zmian w samorządach powinny obowiązywać następujące reguły fiskalne:

  • zasada zrównoważenia budżetu w części operacyjnej (art. 242);
  • zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie (nowy art. 242a).
Czytaj również