Organizacja sektora rządowego

Drukuj

Tekst stanowi wstęp do szerokiego omówienia problematyki polskiego systemu finansów sektora rządowego pod rzadko podejmowanym kątem. Otwiera pole do refleksji, a zarazem poszukiwania alternatyw systemowych wobec stanu obecnego. Rozwiązania organizacyjne w sektorze stanowią bardzo istotne ograniczenie w efektywnym wydawaniu pieniędzy publicznych i działaniu instytucji publicznych.

Fot. Rafał NowakNie mówiąc o tym, że bardzo utrudniają pomyślne przeprowadzenie Rządowi i Sejmowi jakichkolwiek przemyślanych i trafnie adresowanych akcji racjonalizacji wydatków. Zdajemy sobie przy tym sprawę, że sektor finansów publicznych boryka się z wieloma innymi problemami, m.in. uprzywilejowaniem poszczególnych grup społecznych czy wadliwym systemem ubezpieczeń społecznych, ale uznajemy pomijany dotąd w dyskursie publicznym element instytucjonalno-finansowy za fundament działania tego sektora. Od zrozumienia uwarunkowań strukturalnych zależy opracowanie sposobów wyjścia z aktualnego stanu zapaści. Zaczynamy od poczynienia paru spostrzeżeń dotyczących rządowej części sektora finansów publicznych (SFP).

Najznaczniejszy i od redystrybucji

Sektor (a właściwie podsektor) rządowy (ang. central government) jest największym elementem SFP (ang. general government). Zasób pieniędzy w jego dyspozycji to – według metodologii Eurostat i danych za 2012 rok – 23,7% PKB. Następny co do wielkości i także należący do państwa podsektor ubezpieczeń społecznych (ang. social security funds) dystrybuuje 16,6% PKB. Sektor rządowy to głównie budżet państwa (ok. 2/3 środków). Jego podstawową funkcją są bieżące transfery (subwencje, dotacje, dopłaty, dofinansowania, świadczenia dla osób fizycznych itp.), głównie w obrębie SFP, do podsektora samorządowego (ang. local government) i podsektora ubezpieczeń społecznych (m.in. KRUS, ZUS). Łącznie stanowią one 11% PKB, podczas gdy dotacje na inwestycje obejmują 0,6% PKB. Ważną składową wydatków sektora rządowego są tzw. wydatki ostateczne, które stanowią 6,5% PKB. Chodzi o środki na bieżące funkcjonowanie. Głównym ich elementem są wynagrodzenia i składki za zatrudnionych urzędników, sędziów, wojskowych, policjantów, lekarzy, nauczycieli akademickich i in. (3,7% PKB). Osobną pozycją wydatków sektora rządowego są odsetki od długu (2,6% PKB): cena nieustającego życia na kredyt.

Ostrożnie z danymi

Warto zauważyć, że krajowe metody ewidencji i raportowania środków przez SFP nie pozwalają na czytelne zobrazowanie jego funkcjonowania jako całości. Jak pisaliśmy w artykule w Rzeczpospolitej, „państwo nie jest policzone” (http://www.rp.pl/artykul/923696.html): brakuje danych indywidualnych dla większości instytucji. Stosuje się szereg odmiennych konwencji sprawozdawczych, właściwych jedynie dla określonego typu podmiotów. Nie ma zestandaryzowania informacji. Sprawia to, że w Ministerstwie Finansów dane agreguje się jedynie w przybliżeniu. Mimo rozbudowanej klasyfikacji i sprawozdawczości budżetowej w ramach tej operacji nie można ufać np. w wykazywanie przepływów finansowych w obrębie SFP. Duża część instytucji pozostaje poza zakresem ewidencji budżetowej, np. agencje wykonawcze, państwowe instytucje kultury. Organizacje te także wypłacają wynagrodzenia i dokonują transferów, których MF nie może precyzyjnie zidentyfikować. Na zróżnicowanych jakościowo danych bazuje Eurostat, choć przynajmniej stosuje on bardziej adekwatną formę prezentacji. Stąd należy się opierać na unijnym ujęciu polskich danych.

Z zakodowanym apetytem na pieniądze

Na sektor rządowy trzeba spojrzeć nie z perspektywy agregatów: „dużych” liczb obrazujących nakłady budżetu państwa w poszczególnych sektorach czy wyodrębnionych z niego funduszy. Dyskusje o wysokości wydatków w poszczególnych sferach (np. zdrowia, oświaty, obrony narodowej czy nauki) odsuwają uwagę od całościowych mechanizmów finansowych państwa. Za stosunkowo represyjny aparat fiskalny Polski, jak na standardy krajów rozwiniętych, może odpowiadać fakt braku poczucia MF, że posiada zdolność do zapanowania nad wydatkami sektora rządowego. Stąd pozytywne zmiany w tym obszarze z pewnością ułatwiłyby dalsze działania dotyczące systemu danin publicznych oraz budowanie lepszych relacji z podatnikami.

Myślenie makro abstrahuje od mikroperspektywy organizacji

Różny sposób zasilania podmiotów środkami publicznymi może stanowić klucz do interpretacji aktualnego stanu i niskiej efektywności gospodarki finansowej państwa. Reguły, zgodnie z którymi funkcjonuje 3,6 tys. rozmaitych rządowych jednostek SFP, reprezentujących kilkanaście typów instytucjonalnych, wskazuje ramy tylko dla indywidualnie racjonalnego postępowania danej jednostki. Każda ma swoją mikroperspektywę, swoje interesy, zależności i sieci powiązań nieformalnych. Niezależnie od siebie wydają jednobrzmiący głos: „istniejemy, jesteśmy potrzebne i mamy misję, na którą musimy dostać pieniądze”. Rozwój instytucji zależny jest od zdolności każdej z nich do zmobilizowania powiązanego z nią środowiska, by skutecznie artykułowało jej interesy, np. poprzez media, przychylnych polityków, działaczy społecznych czy przedsiębiorców.

Poszczególnym podmiotom obce są hasła ogólnej stabilności i efektywności finansów państwa czy redukcji długu publicznego, na których z kolei koncentruje się uwaga ekonomistów i polityków. Właśnie brak spojrzenia na strukturalne uwarunkowania organizacyjne czyni ułomnymi dyskusje i polityczne plany zmian w sferze pobierania oraz dystrybucji środków publicznych.

Pewność bytu obca przedsiębiorstwom

Instytucji rządowych nie dotyczy kara za niegospodarność, jaka może spotkać firmy. Tą karą jest bankructwo, a w konsekwencji – zakończenie istnienia. Na ogłoszenie upadłości państwowych jednostek organizacyjnych nie pozwala ustawa – Prawo upadłościowe i naprawcze z 28 lutego 2003 roku. Muszą istnieć nieprzerwanie, by realizować funkcje państwa. Ich likwidacja to jednostkowe przypadki.Zagwarantowana ustrojowo pewność funkcjonowania instytucji oznacza, że ciężar zdefiniowania nakazów, bodźców i zakazów dla optymalnych zachowań zarządczych przesuwa się na sferę systemowych rozwiązań finansowo-organizacyjnych. I właśnie jej należy dokładniej się przyjrzeć.

Czytaj również