Państwo w kulturze czy kultura w państwie? O instytucjach kultury, część I.

Drukuj

Kultura jest jedną z niewielu sfer polskiego życia publicznego, w której nie stworzono przejrzystego i efektywnego systemu zarządzania. Myślenie o kulturze opiera się na przekonaniu, że jest ona czymś, co powinno w jak największej części pozostawać w gestii państwa, gdyż stanowi nośnik naszej tożsamości narodowej. Oczywiście, z tym ostatnim stwierdzeniem nie ma sensu polemizować, ale już sposób, w jaki określone zostaną możliwości prowadzenia działalności kulturalnej, rzutuje zarówno na zainteresowanie nią odbiorców, jak i samą opłacalność jej podejmowania.

Funkcjonowanie podmiotów kultury w Polsce odbywa się na podstawie ustawy z 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jej założenia wyrastały z odmiennej rzeczywistości niż dzisiejsza. Co gorsza, nawiązuje ona w konstrukcji prawnej do ustawy z 28 grudnia 1984 roku o instytucjach artystycznych i stanowi namacalny dowód na to, że w myśleniu o kulturze nieprzerwanie dominuje paradygmat silnego udziału państwowego.

Ustawa wprowadza pojęcie instytucji kultury (IK), w ramach których – jedynie – można prowadzić w Polsce publiczną działalność kulturalną. Mamy więc do czynienia z brakiem swobody w wyborze formy prawno-organizacyjnej tych podmiotów, czyli ustawowym zadekretowaniem sposobu prowadzenia działalności kulturalnej. Generuje to wiele problemów m.in. pod względem ich finansowania (np. osobami prawnymi są zarówno teatry, korzystające z finansów prywatnych, jak i biblioteki, posiadające niewielką zdolność do pozyskiwania zewnętrznych środków). Organizatorem, czyli ciałem powołującym IK jest Minister Kultury, samorząd lub kierownik urzędu centralnego. IK posiadają osobowość prawną i finansowane są przy pomocy dotacji podmiotowych, które zobligowany jest przekazywać organizator. Nie odpowiada on jednak za zobowiązania instytucji, a równocześnie prawo nie przewiduje możliwości ogłoszenia upadłości IK. Korzystają więc one ze szczególnej ochrony.

Następuje zatem całkowite uzależnienie działalności kulturalnej od państwa. Ponieważ organizator decyduje o trzech najważniejszych kwestiach w funkcjonowaniu IK – przeznaczanych na nią środkach, postanowieniach statutu oraz obsadzaniu stanowisk, konsekwencją takiego stanu rzeczy jest doprowadzenie do ubezwłasnowolnienia podmiotów kultury na poziomie ekonomicznym, merytorycznym i personalnym.

Finansowanie i meritum

Co gorsza, art. 12 głosi, że organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona: instytucja jest więc od początku finansowana ze środków publicznych, a ponieważ ma zagwarantowaną minimalną egzystencję i środki także na dalszych etapach swojego istnienia, nie zmusza jej to do poszukiwania innych źródeł zasilenia na własną rękę. Zwłaszcza, że pieniądze na bieżące funkcjonowanie IK uwzględniają jego najistotniejszy element – wynagrodzenia. W dodatku pewna i niezbywalna dotacja podmiotowa nie pociąga za sobą wymogu rozliczania, w przeciwieństwie do dotacji celowej.

Gorzej, że organizator często też nie może zapobiec zaciąganiu przez IK długu publicznego, np. w postaci pożyczek. Nie dość na tym: samorządowy organizator IK może być wręcz zainteresowany zaciąganiem przez nie zobowiązań, bowiem nie „obciąża” to jego ustawowych limitów zadłużenia. Niezrozumiały z punktu widzenia ekonomicznego jest również zapis, dający możliwość IK udzielania dofinansowania innym instytucjom prowadzącym działalność kulturalną: prowadzi to do zbytecznej redystrybucji środków i stawia niektóre IK w uprzywilejowanej pozycji.

Nie lepiej przedstawia się kwestia wytyczania misji. Cele zawarte w statutach IK mają się często nijak do możliwości ich realizacji i bywają raczej listą pobożnych życzeń, zaś podporządkowanie IK ministerstwu często powoduje brak autonomii programowej. Statuty polegają na przepisywaniu poszczególnych punktów z ustawy oraz dopisywaniu do tego ogólnikowych celów działania organizacji, w rodzaju: działanie na rzecz upowszechniania kultury, wspieranie rozwoju, propagowanie itp. Co ciekawe, bardzo wiele statutów nie jest nawet udostępnionych w BIP.

Dyrektor i władze

Ogromny problem stanowi podporządkowanie państwu obsadzania stanowisk kierowniczych IK. Zapis art. 15 oznacza uznaniowe powoływanie najważniejszej osoby w IK, a co za tym idzie – faktyczne pozbawienie dyrektora samodzielności poprzez uczynienie zeń „funkcyjnego ramienia państwa”. Sprawia to, że nie jest pracownikiem samodzielnym, więc mało zależy mu na rozwoju instytucji, którą kieruje. Wprawdzie mianowany szef IK może teoretycznie zarządzać instytucją jak chce, ale brak do tego narzędzi. Jedyną kompetencją, jaka została mu przydzielona, to prawo do tworzenia wewnętrznego regulaminu IK. Ale ów regulamin może powstać jedynie po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Mamy tu więc naciski, aby regulamin tworzony był pod dyktando wygód i przywilejów pracowników, co utrudnia konstruowanie go w sposób sprzyjający realizowaniu celów artystycznych.

Przepisy ustawowe i wykonawcze nie określają też żadnych kryteriów merytorycznych przy zatrudnianiu dyrektorów i zastępców dyrektorów IK. Stoi to w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. i tworzy przestrzeń do powoływania na wysokie stanowiska „polityków kulturalnych”. Jeżeli mają oni być ekspertami, czemu nie wspomina się o ich przygotowaniu i doświadczeniu gwarantującym poprawienie lub utrzymanie na dobrym poziomie sytuacji finansowo-majątkowej danej IK? Zapis, że organizator przedstawia kandydatowi na stanowisko dyrektora warunki organizacyjno-finansowe działalności IK jest zbyt ogólnikowy. W dodatku dyrektora trudno jest też odwołać, bo może to nastąpić wyłącznie w przypadku „rażących” błędów.

Natomiast bodaj najgorsze niedopatrzenie ustawodawcy to brak jakiejkolwiek procedury weryfikującej prawidłowość działań dyrektora i rozliczania go z efektów pracy. Nie stworzono również żadnego mechanizmu, choćby finansowego, o działaniu odwrotnym: dopingującego dyrektora do jak najlepszego wywiązywania się ze swojej misji.

Analizując statuty wielu IK pod kątem zarządzania można zauważyć jeszcze bardziej niebezpieczne zjawisko: ustawowe wymuszenie na IK posiadania rozbudowanych organów decyzyjnych. Następny problem to mnożenie bytów nad potrzebę poprzez powoływanie ciał o charakterze opiniodawczym lub doradczym, których władza formalna jest niewielka (rady programowe, zespoły, kolegia).

We władzach instytucji często nie ma nikogo z zewnątrz, wszystkie osoby zarządzające są nominantami ministerialnymi. A co gorsza, roczne sprawozdania finansowe zatwierdza również… minister. Świadczy to bezspornie o braku jakiejkolwiek formy kontroli zewnętrznej czy audytu, co potwierdza ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która wyłącza IK z obowiązkowego prowadzenia audytu wewnętrznego, obejmującego większość jednostek sektora finansów publicznych.

Cdn. W części drugiej podane zostaną rekomendacje systemowe.

Czytaj również