Parę uwag o systemie wyrównawczym w kontekście „janosikowego”

Drukuj

Wszystko wskazuje na to, że Ministerstwo Finansów po raz kolejny nie wywiąże się z wymogu przedstawienia zmian w mechanizmie „janosikowego”. Tymczasem zaprojektowanie mądrego systemu wyrównywania dochodów JST jest konieczne – trudno znaleźć kraj na świecie, nie stosujący takich procedur. To, że powinien on istnieć nie podlega dyskusji, ale nie może być tak niesprawiedliwy, jak obecnie.

Lodz, Piotrkowska. Fot. Rafał NowakPrzy aktualnej skali decentralizacji zadań publicznych w Polsce, ich finansowanie wymaga pokaźnych środków finansowych. Większość obowiązków samorządów to zadania własne, które zasilane są ze środków własnych i subwencji. W 2013 r. ze 192 mld zł dochodów blisko 81% pochodziło z tych źródeł. Przy braku obłożenia rolników powszechnym podatkiem dochodowym, dużej skali zróżnicowania poziomu rozwoju poszczególnych wspólnot, a równocześnie koniecznością realizacji zadań publicznych system wyrównawczy jest niezbędny. Jego istnienie wymusza również obowiązująca Polskę Europejska Karta Samorządu Lokalnego.

Ale nie on sam wymaga zmian. Trzeba zreformować cały model finansowania samorządów, aby móc wprowadzić lepsze zasady wyrównywania: oprzeć go na dochodach własnych i urealnić podatek od nieruchomości. Jednym z warunków sine qua non budowy bardziej uczciwego systemu jest objęcie gospodarstw rolnych podatkiem dochodowym, który zasilałby budżety gmin.

Kryteria wprowadzone przez ustawodawcę dla tych samorządów, które aktualnie podatek „janosikowy” płacą, są zapisane w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Bez zmiany systemu finansowego samorządów zgubne jest ciągłe ich modyfikowanie i dokładanie nowych, często zawiłych kategorii. A dyskusja o kryteriach dla wpłacających, zamożniejszych wspólnot w oderwaniu od głębokiej refleksji na temat sposobu finansowania JST będzie jałowa. Aby odpowiedzieć na pytanie, według jakich kryteriów powinien następować podział środków pomiędzy beneficjentów systemu wyrównawczego, należy więc oderwać się od istniejących mechanizmów. W przyszłości zasady podziału środków wyrównawczych powinny odnosić się do prostych i jednoznacznych zasad. Za takie należy uznać liczbę mieszkańców gminy w poszczególnych kategoriach wiekowych – to najbardziej adekwatna miara potrzeb wydatkowych. I właśnie na kryteriach podziału powinna ważyć struktura demograficzna wspólnot. System musi być też tak skonstruowany, by dotacje i subwencje motywowały samorządy, które podwyższają swą efektywność, a nie premiowały pasywność.

Obniżenie wysokości wpłat na „janosikowe” nie musi oznaczać, że beneficjenci otrzymają mniej pieniędzy z systemu wyrównawczego. To bowiem kwestia wyważenia całego modelu. Możliwości budżetu państwa uzupełnienia ewentualnych ubytków w systemie wyrównawczym spowodowanych obniżeniem wysokości wpłat na „janosikowe” są jednak niewielkie. Polska przez ostatnie lata podejmowała duży wysiłek konsolidacji finansów publicznych, aby osiągnąć wyznaczony przez UE poziom wyniku sektora finansów publicznych i teraz nadal musi pracować nad redukcją deficytu. Szanse na dodatkowy wkład ze strony budżetu państwa można liczyć jedynie w milionach złotych i raczej będzie to mniej niż 300-400 mln zł.

Za to niezbędne do wprowadzenia są inne mechanizmy, które zapewnią korzystającym z „janosikowego” samorządom takie powiększenie ich dochodów własnych, aby potrzeby korzystania z systemu wyrównawczego były mniejsze. Raczej wyczerpały się już bowiem proste możliwości zwiększania dochodów własnych. Oczywiście, gminy mogą zredukować preferencje podatkowe, aby odnaleźć dodatkowe środki, lecz taki ruch mógłby zaszkodzić lokalnym przedsiębiorcom korzystającym z takich ulg. Zarówno dokładające się do systemu wyrównawczego samorządy, jak i te korzystające z niego muszą mieć więcej elastyczności budżetowej. A to wymaga wdrożenia działań, które poprawią strukturę kosztową samorządów dzięki np. uwspólnianiu obsługi administracyjnej w obrębie gminy lub pomiędzy gminami (wprowadzone niedawną nowelizacją ustawy samorządowej Centra Usług Wspólnych).

Jedno jest pewne: nie można myśleć o systemie finansowym samorządów na zasadzie „tu się doda, tam odejmie”, a to niestety podejście, które charakteryzuje polski model finansów publicznych. System dochodów samorządowych wymaga zbudowania od podstaw poprzez – przede wszystkim – zastąpienie udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych lokalnym PIT, który spłaszczy dochody samorządów. Przy wdrożeniu opodatkowania rolników zostanie również uzyskany bardziej równomierny rozkład dochodów na terenie kraju. Być może też w ogóle nie powinno się wyodrębniać części oświatowej subwencji ogólnej. Samorządy byłyby zasilane dochodami własnymi i prostą w konstrukcji subwencją, z elementem wyrównawczym. Wówczas problem „janosikowego” automatycznie przestałby istnieć.

Czytaj również