Perspektywy rozwoju banku komunalnego w Polsce

Drukuj

Koncepcja wyspecjalizowanej instytucji, która ułatwiałaby dostęp samorządów terytorialnych do finansowania, ograniczając jednocześnie jego koszt, po roku 1989 r. nie została w Polsce zrealizowana.

Fot. Rafał NowakW okresie międzywojennym kredytem dla związków samorządowych zajmował się Polski Bank Komunalny SA, którego kapitał zakładowy powstał przy udziale samorządów i instytucji prawa publicznego oraz Komunalny Bank Kredytowy utworzony z inicjatywy samorządów województw zachodnich. Oba banki miały szczególne znaczenie dla kredytowania budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury miejskiej. Udzielaniem drobnego kredytu oraz łączeniem kapitału samorządów zajmowały się komunalne kasy oszczędnościowe organizowane przez samorządy. Na terenie byłego zaboru rosyjskiego działały gminne kasy oszczędności. W roku 1938 pejzaż instytucji bankowych tworzyły m.in. wśród 27 banków prywatnych w formie spółek akcyjnych – Polski Bank Komunalny SA i Komunalny Bank Kredytowy, 353 komunalne kasy oszczędności oraz 975 gminnych kas pożyczkowo-oszczędnościowych.

Obecnie nie istnieją przeszkody prawne dla powstania banku komunalnego, którego akcjonariuszami byłyby gminy. Z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że poza sferą użyteczności publicznej mogą one tworzyć spółki prawa handlowego zajmujące się czynnościami bankowymi lub przystępować do takich spółek. Spółka akcyjna jest jedną z trzech dopuszczonych w art. 12 ustawy – Prawo bankowe form prawnych, w jakich może powstać bank.

Umiejscowienie bogatych doświadczeń zagranicznych w krajowym kontekście pozwala na zarysowanie czterech zasadniczych wariantów rozwoju bankowości komunalnej w Polsce. Maksymalizacja korzyści wynikających z łączenia potrzeb pożyczkowych nakazuje, aby bankowością komunalną zajmował się jeden niedziałający w celu osiągnięcia zysku podmiot, który poprzez swoją obecność na rynku finansowym mógłby wpłynąć na zwiększenie na nim konkurencji, a tym samym – obniżenie kosztów długoterminowego finansowania samorządów. Misją banku powinno być również doradztwo JST oraz uczestnictwo w systemie monitorowania sytuacji finansowej sektora samorządowego.

Dwa pierwsze warianty zakładają, że bankiem komunalnym stałby się Bank Gospodarstwa Krajowego, wykonując powierzoną przez państwo misję publiczną w ramach polityki kreowanej przez właściciela – Skarb Państwa. Przykładowo, strategia działania mogłaby zakładać udzielanie samorządom kredytów o identycznymi koszcie, co przynajmniej w tym wymiarze zapewniałoby równość szans rozwojowych poszczególnych kredytobiorców. Ustawowo wyrażona misja BGK stanowiłaby czynnik zwiększający zaufanie inwestorów, podobnie jak szczególna konstrukcja banku, której elementem jest niemożność postawienia go w stanu upadłości, o czym mówi art. 6 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze.

Pierwszy z wariantów rozwoju bankowości komunalnej stanowi przemodelowanie roli istniejącego niegdyś w BGK Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych, który działał w sposób zbliżony do opisywanych funduszy rewolwingowych. Funkcją FRIK powinno stać się udzielanie niskokosztowych kredytów na inwestycje samorządów terytorialnych. W tym celu BGK powinien uczestniczyć w przetargach na udzielanie kredytów samorządom. Dotychczas kredyty z FRIK udzielane były na wniosek gmin i ich związkom na przygotowanie projektów inwestycji komunalnych przewidzianych do współfinansowania z funduszy Unii Europejskiej. Aby zwiększyć potencjał tego instrumentu, FRIK powinien być, przynajmniej początkowo, dodatkowo zasilony przez Skarb Państwa a także systematycznie uzupełniany poprzez emisję papierów wartościowych. FRIK mógłby stać się również pośrednikiem dla kredytów i pożyczek z międzynarodowych instytucji finansowych, przeznaczonych dla samorządów.

Ustawa o Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych przewidywałaby potrącanie z dochodów kredytobiorców FRIK rat kredytów i odsetek – w razie ich wymagalności oraz przekazanie tych środków przez Ministra Finansów, bezpośrednio na rachunek funduszu.

Drugi wariant oparty jest na założeniu, że BGK przysługiwałoby wyłączne prawo prowadzenia rachunków bankowych samorządów terytorialnych oraz przyjmowania od nich depozytów, z równoczesnym zobligowanie banku do prowadzenia akcji kredytowej dla samorządów. BGK miałby możliwość bezpośredniego zaspokajania krótko- i długoterminowych potrzeb pożyczkowych samorządów terytorialnych, jak i działania w tym celu w roli banku ampeksowego. Misja banku wynikałaby z ustawowego obowiązku zapewnienia gminom i regionom środków zwrotnych na możliwie najkorzystniejszych warunkach. Szczególną zaletą rozwiązania jest możliwość uzyskania najlepszego wglądu państwa w sytuację finansową samorządów, w tym monitoring płynności finansowej. Analogicznie jak w przypadku wariantu pierwszego, przepisy stanowiłyby o potrąceniach z dochodów samorządów należnych BGK i wymagalnych zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek.

Wzorowany na norweskim Kommunalbanken bank komunalny będący spółką akcyjną z większościowym lub całkowitym udziałem Skarbu Państwa to kolejny wariant powołania w Polsce działającej na rzecz samorządów terytorialnych instytucji finansowej. W obecnym stanie prawnym, w kontekście art. 49 ustawy o finansach publicznych, konieczne byłoby wprowadzenie odpowiednich zapisów ustawowych, które uprawniłyby Skarb Państwa do objęcia lub nabycia akcji w celu stworzenia banku komunalnego.

Jednak najbardziej pożądanym scenariuszem jest powstanie banku komunalnego w formie spółki akcyjnej, która świadczyć będzie usługi bankowe dla swoich akcjonariuszy – gmin i regionów oraz podmiotów publicznych z nimi związanych. Bank komunalny byłby wspólnie zarządzaną instytucją finansową powołaną z inicjatywy samorządów, służącą celom rozwojowym sektora samorządowego. Nowa instytucja mogłaby stać się jednym z podstawowych instrumentów promujących idee wspólnego rozwoju samorządów, zachęcając do solidarnej odpowiedzialności za jej portfel kredytowy oraz prowadzoną politykę finansową. Decydująca dla powodzenia banku stworzonego przez samorządy-założycieli będzie zdolność do systematycznego rozszerzenia kręgu akcjonariuszy o kolejne JST.

Aby zmaksymalizować potencjał i wiarygodność banku, powinno nastąpić utworzenie w drodze ustawowej specjalnego samorządowego podmiotu publicznego wzorowanego na fińskim Municipal Guarantee Board, którego funkcją byłoby wspólne zapewnianie rękojmi dla zobowiązań banku komunalnego wobec inwestorów. Udziałowcami nowego podmiotu publicznego – gwaranta sektora samorządowego powinni być wszyscy akcjonariusze banku komunalnego. Mechanizm zabezpieczenia interesów inwestora mógłby być dwustopniowy, poczynając od możliwości niezwłocznego wyasygnowania przez gwaranta środków finansowych na zaspokojenie roszczeń inwestora. Drugim, a zarazem ostatecznym instrumentem będącym w dyspozycji gwaranta byłoby nałożenie na każdego z udziałowców obowiązku wpłacenia na jego rzecz środków finansowych, z których mogłyby być pokryte zobowiązania wobec inwestora, bezpośrednio bądź poprzez bank. Oznaczałoby to, że udziałowcy banku mogą sprostać potrzebie spłaty wymagalnych zobowiązań banku wobec inwestorów, wykorzystując cały swój potencjał dochodowy, szczególnie podatkowy.

Czytaj również