Propozycje działań odnośnie finansów samorządów

Drukuj

Wieloletnia pasywność pionu budżetowego Ministerstwa Finansów potęguje ryzyko wystąpienia dużych problemów w obszarze finansów publicznych, włączając w to finanse samorządowe. Wynika z tego m.in. kryzys finansowy woj. mazowieckiego. Ponadto, dotychczasowy wysoce nieefektywny sposób zarządzania budżetem państwa, oparty na „ślepym” cięciu wydatków i przerzucaniu odpowiedzialności na samorządy, wyczerpuje się.

Fot. Rafał NowakFinanse publiczne potrzebują działań, które nie godząc w obywateli i realizowane w największej części przez JST zadania publiczne, stworzą w systemie trwałe bodźce do racjonalizowania wydatków. Tekst zawiera 4 propozycje, których wdrożenie – oprócz zbliżającego się wprowadzenia lokalnego PIT – będzie odpowiedzią na przedstawione problemy.

1. Najpierw reorganizacja w Ministerstwie Finansów

Struktura organizacyjna MF od lat sprzyja rozproszeniu odpowiedzialności jego urzędników za jakość i stan finansów publicznych. Choć pion budżetowy MF formalnie rzecz biorąc obejmuje „tylko” 5 departamentów podległych Podsekretarz Stanu, H. Majszczyk, w sprawach wydatków państwa lub ich mechanizmów ma swój udział łącznie 15 komórek organizacyjnych MF podległych 6 wiceministrom i dyrektorowi generalnemu! Zadania departamentów dublują się. Kompetencje są niejasne i niewyłączne. Sprawy finansów JST są zupełnie zmarginalizowane sytuacją budżetu państwa, choć wspólnoty odpowiadają za 1/3 wydatków publicznych.

Struktury MF w części zajmującej się sprawami kluczowymi dla wydatków publicznych powinny ulec reorganizacji. Przykładowo, planowaniem, wykonywaniem i obsługą sprawozdawczości sektora rządowego powinien zająć się Departament Finansów Państwa, który powstałby z konsolidacji Departamentu Budżetu Państwa, Departamentu Finansowania Sfery Budżetowej i Departamentu Instytucji Płatniczej. Zmierza to do wskazania struktur i kierujących ostatecznie odpowiedzialnych za system i zarządzanie środkami finansowymi państwa. W gestii innego wiceministra powinien znaleźć się Departament Finansów Samorządu Terytorialnego, co pozwoliłoby na ustalenie jako priorytetowych spraw finansów 2,8 tys. JST.

2. Prosta naprawa sytuacji Mazowsza

Pogarszająca się sytuacja budżetowa woj. mazowieckiego wynikła z wadliwie skonstruowanego w 2003 r. systemu finansowania samorządów województw, opartego głównie na wpływach z CIT (28,8% dochodów). To bardzo zmienne i niepewne źródło dochodów; dużo bardziej niż udziały we wpływach z PIT. W warunkach istotnej niepewności budżetowej Mazowsze musi dokonywać wysokiej wpłaty wyrównawczej, potocznie zwanej „janosikowym”, co zakwestionował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 roku. Pożyczka naprawcza, jaką przewidziano w ustawie budżetowej na 2014 r. w wysokości 400 mln zł, nie rozwiązała problemów regionu. Chwilowo odsunęła krachu finansowy województwa, a ten może oznaczać np. wzrost cen lub ograniczenie działalności drugiego największego przewoźnika pasażerskiego w Polsce: spółki Koleje Mazowieckiej, obsługującej aglomerację warszawską. Do tego wyczerpuje się już możliwość poprawy indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia przy pomocy nierealistycznie planowanych dochodów majątkowych. Dlatego MF zostało zobligowane do przygotowania długofalowego planu naprawczego, którego jednak do tej pory nie ma.

Zastąpienie części udziałów w CIT korespondującym zwiększeniem udziałów we wpływach z PIT w prosty sposób ustabilizowałoby finanse Mazowsza i innych regionów. Wyjściowo zmniejszyłoby problem dużych dysproporcji dochodowych, zamiast wikłać w jałową debatę o modyfikacji wpłat wyrównawczych. Teraz średnie dochody województw z CIT to w przeliczeniu na 1 mieszkańca 93 zł. Dochody Mazowsza stanowią 255 zł, a więc aż 270% średniej. W 11 województwach dochody z CIT są poniżej średniej dla wszystkich samorządów tego szczebla. Tymczasem średnie dochody z udziałów w PIT na 1 mieszkańca to 24 zł. W przypadku Mazowsza wynoszą one 41 zł: jedynie 157% średniej. Mocniejsze oparcie województw na udziałach we wpływach z PIT oznacza niewielką zmianę ustawy o dochodach JST i jest względnie neutralne dla budżetu państwa.

3. Efektywne dotacje z budżetu państwa

Obecnie samorządy mają otrzymywać 100% na pokrycie kosztów 95 zadań z zakresu administracji rządowej. Każde finansowane jest osobną dotacją, nie mającą korelacji z rezultatem zadania. W ustawie budżetowej na 2014 r. przewidziano na to 15,1 mld zł. Należy wdrożyć zasadę, że wysokość dotacji uzależniona jest od efektu działania JST oraz że samorządy rozliczają się z wojewodami z sumy kwot dotacji, niezależnie od tego, ile wydadzą z niej na poszczególne zadania. Wszelkie poczynione oszczędności JST będą mogły zachować dla siebie pod warunkiem, że dotowane zadania będą realizowane. Mechanizm powinien być wdrożony już w przyszłym roku i gwarantowany ustawowo co najmniej w 2017 r., aby samorządy nie miały poczucia, że służy on jedynie późniejszemu odebraniu im środków dotacyjnych. O analogicznym posunięciu można pomyśleć w odniesieniu do dotacji na krajowe zadania własne samorządów.

Rozwiązanie zachęca samorządy do lepszej kontroli wydawania pieniędzy, w tym na świadczenia socjalne, których wpłaty są teraz realizowane w całości z dotacji budżetowej dla gmin. Pozwala samorządom poszukiwać efektywności, której nie zastąpią ręczne próby sterowania dotacjami z MF. Zaletą propozycji jest również to, że oddala groźbę lawiny przegranych przez Skarb Państwa spraw sądowych z powództwa samorządów o zbyt niski poziom dotacji.

4. Rozluźnienie zasady roczności budżetu

Ze względu na to, że z upływem roku budżetowego wygasa prawo do dokonywania wydatków, państwowe jednostki budżetowe (PJB) lub instytucje rządowe zasilane z budżetu w formie dotacji (np. instytucje kultury), nie są zmotywowane do racjonalniejszego gospodarowania przyznanymi im środkami. Silnie zaznaczona w systemie budżetowym zasada roczności prowadzi w IV kwartale do wielu często niepotrzebnych wydatków, by nie „stracić”, oddając pieniądze do budżetu państwa (np. na zakup materiałów eksploatacyjnych, mebli, komputerów). Jeżeli w ramach przyznanych limitów wydatków istniałaby systemowa możliwość dokonywania wydatków przez instytucje publiczne jeszcze przez kolejny rok, to opisane niekorzystne zjawisko mogłoby zostać zminimalizowane. W tym celu już w przyszłym roku trzeba zmodyfikować instytucję wydatków niewygasających (art. 181 ustawy o finansach publicznych), tak aby ostatecznym terminem realizacji wydatków był dzień 31 grudnia następnego roku budżetowego. Po zmianie przepisów, kierownicy PJB otrzymujących środki z budżetu państwa, w sytuacji zapowiedzi kolejnego niełatwego budżetu roku 2017, przesuwaliby w 2016 r. niektóre wydatki na rok kolejny, oszczędzając środki na jeszcze gorsze czasy. Wymagałoby to równoczesnej zapowiedzi MF, że dla wydatków roku 2015 zostaną szeroko ustalone wydatki niewygasające, z której to możliwości w ostatnich latach nie korzystano.

Poza PJB, które otrzymują środki na wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, analogiczna zasada powinna obowiązywać w odniesieniu do dotacji podmiotowych i celowych dla JST, jednostek sektora rządowego i instytucji niepublicznych. Koniec roku budżetowego nie powinien implikować automatycznego zwrotu dotacji.

Czytaj również