Przegląd wydatków państwa

Drukuj

O efektywności wydatków

Do badania i prezentowania efektywności wydatków w sektorze publicznym wykorzystuje się zazwyczaj dosyć prostą metodę. Jest nią zestawienie wykorzystanych zasobów (input), tj.: (a) wielkości wydatkowanych środków finansowych i (b) ilości zatrudnionych pracowników do prowadzenia określonej działalności lub dostarczania usług przez dane instytucje publiczne w stosunku do (c) efektów (output).

Przykładem kraju, który wykonał duży postęp w badaniu i prezentowaniu efektywności na podstawie dostępnych informacji, jest Norwegia. Na stronach Statistics Norway skatalogowane są główne usługi świadczone przez administrację rządową (StatRes) i samorządową (KOSTRA). Na systemie KOSTRA częściowo wzorowany jest System Analiz Samorządowych Związku Miast Polskich. Zestawienia Statistics Norway służą porównaniu efektywności poszczególnych instytucji w grupach, także w ujęciu wieloletnim.

Polski przegląd wydatków

Przykład norweski jest o tyle wartościowy, że dwie spośród trzech usług wybranych do rodzimego przeglądu efektywnościowego są badane i prezentowane w StatRes. Chodzi tu o administrację skarbową i więziennictwo. Mogą one stanowić wartościowy i sprawdzony punkt odniesienia dla metodologii zastosowanej w polskim przeglądzie wydatków.

Metoda pilotażu

Generalnie, przegląd należałoby podzielić na dwa etapy. Pierwszy mógłby bazować na wykorzystaniu i zestawieniu informacji dostępnych oraz zebranych od instytucji na poziomie rządowym. Już wówczas uzyskujemy pewien obraz sytuacji i dysponujemy benchmarkingiem. Ten z kolei będzie punktem wyjścia dla drugiego etapu, w którym dokonane zostanie pogłębione badanie skrajnych przypadków: najlepszych i najgorszych usługodawców. Do tego konieczne będzie użycie większych zasobów ludzkich, m.in. do wykonania studiów przypadku czy nawet przeprowadzenia kontroli.

Badanie powinno pokazywać dysponentom, jak mogą wykorzystywać różne narzędzia, by zwiększać efektywność środków przekazywanych (MF, MSW) lub ostatecznie wydatkowanych (wojewodowie). Dysponenci nie mogą odczuć, że badanie przyniesienie im „straty własne”. Formą zagwarantowania tego może być obietnica zachowania ew. zaoszczędzonych środków na inne ich potrzeby. To niewielka cena za opracowanie metody i objęcie nią w przyszłości innych dziedzin działalności państwa.

Powyżej przedstawiono ogólne spostrzeżenia dotyczące procesu badania efektywności wydatków. Najbardziej złożona metoda będzie dotyczyć środków na wydawanie dowodów osobistych.

Wydawanie dowodów osobistych

Jest to zadanie z zakresu administracji rządowej, także przysługuje na nie samorządom gminnym pełne finansowanie, co samo w sobie jest zachętą do nieefektywności. Teoretycznie, udzielana na to zadanie dotacja celowa z budżetu państwa powinna pokrywać uzasadnione koszty zadania. Dotacje planuje, dzieli na samorządy i wypłaca wojewoda. Sporządzanie wniosków o wydanie dowodu osobistego, ich opracowanie, wysyłka, odbiór i wydanie realizowane jest w urzędach gminnych. Rolą kierujących urzędem jest właściwe zorganizowanie procesu. Należy zaznaczyć, że poza tym aspektem zakres wpływu gmin na sposób realizacji zadania jest minimalny. Regulacje wyraźne określają sposób postępowania. Dowody osobiste są wytwarzane poza gminami, a więc czas trwania tego elementu procesu powinien być w całym kraju standardowy. Same gminy nie mają wpływu na „popyt” na dowody osobiste: decydują o tym czynniki natury demograficznej i wydarzenie leżące po stronie wnioskujących (kradzież, zagubienie dokumentów itp.).

Dlatego też badając efektywność wydatków gmin należałoby przyjąć najprostszą miarę: wielkość udzielonej na gminę dotacji w stosunku do liczby wydanych dowodów osobistych. To określiłoby wydajność środków zaangażowanych w realizację tego zadania. Takie informacje należy uzyskać z każdego urzędu wojewódzkiego dla podlegających im gmin. Teoretycznie wielkość gmin powinna mieć ograniczone znaczenie dla efektywności wydatkowanych środków. Czynnikiem determinującym różnice w poziomie wydatków może być wielkość wynagrodzeń wypłacanych pracownikom urzędów gmin.

Co już wcześniej sygnalizowano, w pierwszym kroku można zrezygnować z badania sprawozdań budżetowych i ksiąg rachunkowych urzędów gminnych. Należy przyjąć punkt widzenia wydającego pieniądze z budżetu państwa, a następnie po dokonaniu benchmarkingu poszukiwać odpowiedzi z czego wynika większa/mniejsza efektywność wydatkowania środków. W tym celu najlepsze byłoby przeprowadzenie studiów przypadku gmin najefektywniejszych i najmniej efektywnych.

Dodatkowo kwestią, której nie należałoby eksponować w pierwszym etapie badania, jest szczególna rola urzędu wojewódzkiego. Ma on ustawowe prawo do badania nie tylko celowości i legalności wykorzystania dotacji przez gminę, ale również może dokonać sprawdzenia efektywności. Na poziomie poszczególnych urzędów wojewódzkich benchmarking powie, czy proces udzielania dotacji dla gmin miał charakter mechaniczny, czy dysponenci prowadzili własną ocenę wydajności samorządów. Dodatkowo powstaje pytanie, czy pociągało to za sobą jakieś decyzje dotyczące obniżenia poziomu dotacji albo żądania zwrotu części dotacji.

Efektywność administracji skarbowej i więziennictwa

Analizowane powinny być tylko wydatki bieżące, gdyż trudno będzie stwierdzić skutek wydatków majątkowych dla efektywności usług realizowanych w poszczególnych sferach. Oceniane powinno być tak zaangażowanie środków finansowych, jak i liczba zatrudnionych osób. Norweskie strony oferują dobry przykład, jak wykorzystać pewne parametry dla oceny wydajności tego rodzaju instytucji.

W przypadku obu typów podmiotów metoda oceny powinna być bardziej zaawansowana niż w przypadku wydawania dowodów osobistych. Inny jest ciężar gatunkowy zadań urzędów skarbowych w mniejszych miejscowościach i innych w dużych miastach. Podobnie więźniowie wymagający większych środków bezpieczeństwa, to wyższy koszt funkcjonowania więzienia w przeliczeniu na jednego osadzonego. Badanie musi niuansować te i podobne do nich czynniki.

Trwałe korzyści?

Regularnie działający system benchmarkingu może być najprostszą metodą wymuszania większej efektywności wydatków budżetowych. Jego rozpowszechnienie może być z jednej strony narzędziem pozwalającym „dopasowywać” transfery środków do poziomu środków otrzymywanych przez najbardziej efektywne instytucje usługowe. Wynikami porównania może posiłkować się np. wojewoda spierający się z samorządami o poziom dotacji. Z drugiej strony, samo istnienie benchmarkingu będzie w subtelny sposób oddziaływać na większą odpowiedzialność za wydawane środki przez dysponentów. To narzędzie będzie samo w sobie żądało aktywniejszej postawy w zarządzaniu środkami budżetowymi.

Czytaj również