Pytania o zadania (samorządu)

Drukuj

Zagadnienie podziału zadań w samorządach to obecnie sfera dylematów. Pytanie o charakter zadań jest kluczowe dla kształtu samorządu. Zakres „tego, co lokalne" i "tego, co państwowe” będzie warunkował sposób finansowania wspólnot. Trzeba więc jeszcze raz mocno postawić podstawowe kwestie, by móc wyklarować koncepcję zadań w samorządach oraz prawne ich odzwierciedlenie.

Wrocław1. Czym jest zadanie publiczne i jaka czeka je przyszłość? Definicja stricte prawna stanowi, że to każde działanie administracji, które realizuje na podstawie ustaw. Można jednak spytać inaczej: czy to zadanie, którego realizacji nie chciałby się podjąć podmiot prywatny w ramach posiadanych zasobów? Przy takim podejściu zadanie publiczne to takie, które wyznacza dominium: fakt własności publicznej samorządu, a konkretnie środków finansowych pobranych w formie podatków. A może zadanie publiczne charakteryzuje występowanie przez samorząd w roli imperium: sprawuje władzę nad innymi podmiotami? We współczesnym kontekście społecznym i gospodarczym bardziej rozsądne będzie myślenie o zadaniu przez pryzmat zarówno interwencji, jak i współpracy z innymi podmiotami, ale dzięki dominium. Fundamentalne znaczenie ma posiadanie środków finansowych pobranych od obywateli i przedsiębiorstw.

2. Jakie zadania powinny być w samorządach? Jak dotąd nie istnieje tu żadna systemowa uporządkowana myśl (chociażby, w poszczególnych częściach kraju różnie rozwiązane są sprawy szpitali: dolnośląskie ma ich nieporównywalnie więcej niż inne regiony, a miasto Wrocław – żadnego). Panuje chaos, w którym zadania najłatwiej przypisuje się gminom, wobec braku innej administracji ogólnej, poza oddalonymi urzędami wojewódzkimi. Ale nie można równocześnie wykluczyć, że szereg obecnych zadań na poziomie samorządowym mało kwalifikuje się do uznania je za zadania na rzecz wspólnot. Można kwestionować, czy reglamentacja działalności gospodarczej powinna być zadaniem samorządu. Ale kształtowanie przestrzeni już nie i choćby ten przykład ugruntowanego dotychczas zadania gmin ilustruje dylematy dotyczące zdefiniowania ich obowiązków. Porządkowanie zadań należy rozpocząć od kompetencji powiatu, bowiem teraz rozdzielenie zadań do gmin i powiatów jest błędne. Zadania powiatowe powinny mieć charakter ponadgminny. Praktyka pokazała, że powiat, realizując wiele swoich zadań, musi korzystać z pomocy gminy, a szereg zadań to obecnie niejasne „zbitki”. Przykładowo, powiaty odpowiadają za zarządzanie kryzysowe, w którym ma swoje zadania także gmina albo geodezja jest wprawdzie w powiecie, ale planowanie przestrzenne już w gminie.

3. Po co jest podział na zadania własne i zlecone oraz jak przebiega jego linia? Skoro podział taki jest przeprowadzony w Konstytucji, trzeba się do niego odnieść, bo ustawę zasadniczą zmienia się trudno. Czynnikami różnicującymi zadania własne i zlecone powinny być łącznie rozpatrywane wymiary systemowe: minimalny standard krajowy (ogólnopaństwowy) i stopień regulacji ze względu na bezpieczeństwo publiczne i zdrowie.

4. Które kompetencje gmin, powiatów i województw powinny być wyłączne, a które wspólne? Na tyle, na ile to możliwe, kompetencje samorządów, jak i ich szczebli powinny być wyłączne. Muszą być ustanowieni ostatecznie odpowiedzialni za poszczególne zadania. Ma to również ugruntowanie w treści Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Ale być może istnieją kompetencje, które mogłyby być współdzielone przez różne szczeblu samorządu? Łatwo zaobserwować, że np. transport zbiorowy to kompetencja zarówno władz gminnych, jak i regionalnych. Taki model przyjęto np. w Szwecji, zaś duńskie gminy są udziałowcami przedsiębiorstw transportowych regionów, co nakazuje im ustawa.

5. Czy racjonalne byłoby przekazanie przez państwo kolejnych „dużych” zadań do samorządów? A może potrzebny jest krok odwrotny? Tu odpowiedź jest dość prosta: wydaje się, że sektor rządowy nie odpowiada już właściwie za żadne zadanie publiczne, które bez implikowania szeregu problemów i obaw mogłoby być przekazane w gestię samorządów: nie można tego zrobić w odniesieniu do administracji podatkowej i statystycznej, obowiązków policji czy całej odpowiedzialności za infrastrukturę drogową.

6. Jak kreować i opisywać zadania językiem prawnym? Zapewne najwłaściwsza byłaby próba sformułowania zasad kreowania zadania publicznego i ograniczeń w tym zakresie, najlepiej na konkretnych przykładach. Powinna opierać się na myśleniu w kategoriach efektu, a nie środków, nakładów i zaangażowanych zasobów (np. poprzez konkretną, powołaną do tego instytucję). Złym rozwiązaniem są standardy opisane ilościowo językiem ustawy czy rozporządzeń. Przepis musi być jedynie dyrektywą, zaś standard wyklaruje się, gdy będzie dobry system benchmarkingu, zachęcający sprawniejsze samorządy do lepszego działania, a „karzący” mniej efektywne JST mało zaszczytnymi pozycjami w ogólnodostępnych rankingach. W końcu standardem może być wartość dominująca wśród wszystkich organizatorów usługi publicznej i powinna mieć ona charakter jakościowy.

Czytaj również