Rozmowa z ekspertami Forum Od-nowa o polityce społecznej

Drukuj

Forum Od-nowa: Co przychodzi ludziom na myśl, gdy słyszą hasło „polityka społeczna”?

AD: Przywołują natychmiast jej gotowe modele, czyli wybór między solidarną, liberalną, etatystyczną czy indywidualistyczną. Ale to błąd. Te klisze pojęciowe związane są z rozpowszechnionym przekonaniem, że kształt polityk sektorowych, a więc także polityki społecznej, stanowi byt sam w sobie. Rozpatruje go się więc w oderwaniu od działania państwa jako takiego; tak, jakby struktury i architektura instytucji nie miały wpływu na mechanizmy danych polityk. Tymczasem każdy model wyrasta z określonych potrzeb społecznych, ale też warunkowany jest przez zewnętrzność, narzuconą przez prawo i całą organizację państwa.

SM: Jeżeli – jak w Polsce – cechą całego systemu jest sztywność, zbytnie zhierarchizowanie i rozbudowanie biurokracji, nawet najlepsza koncepcja polityki społecznej rozbije się o mur instytucjonalny. A trudności w zarządzaniu uniemożliwią jej wprowadzenie. Wniosek z tego taki, że najpierw trzeba przyjrzeć się czynnikom strukturalnym, bo one stanowią największe zagrożenie wobec wdrożenia któregokolwiek z modeli polityki społecznej.

F: Stawiacie tezę, że bez reformy państwa nie będzie zmian w polityce społecznej?

SM: Politykę społeczną kształtują oczekiwania mieszkańców. Jeśli państwo jest sprawne, może ludziom odpowiedzialnie powiedzieć, które ich potrzeby mają szanse spełnienia, jaka będzie kolejność ich realizacji i w jakiej skali. Tymczasem polski sposób zarządzania, polegający na ciągłym łataniu bieżących dziur w systemie, chaotyczny i krótkowzroczny, a co gorsza zapętlony w układach administracji z jej własnymi urzędnikami, oddala wizję przeprowadzenia jakichkolwiek zmian. I to w każdej dziedzinie. Nasze państwo jest silnie resortowe i nakierowane na trwanie swych instytucji. Pracownicy sektora publicznego reagują paniką na słowo „reformy”, bo boją się utraty swych bezpiecznych stanowisk. Trudno tu znaleźć przestrzeń do zmian jakichkolwiek polityk sektorowych. Trzeba więc zacząć od podstaw, czyli struktur państwa.

F: To długa droga, choć konieczna. A da się na skróty?

AD: W niektórych kwestiach tak. Niewątpliwie, przed wdrożeniem każdego projektu systemowego, a takim jest też sfera polityki społecznej, państwo musi znać swoje warunki wyjściowe. Powinno umieć odpowiedzieć na pytanie, jakimi zasobami dysponuje i jakie potrzeby powinny być uwzględnione. Kluczowe jest tu dostosowanie narzędzi do rzeczywistej sytuacji. Można zacząć od wyodrębnienia kilku dziedzin polityki społecznej oraz przeglądu obowiązującego prawodawstwa. W dziedzinie pomocy społecznej rysują się dwie grupy zadań do wykonania: pełniące funkcję wspierającą (ułatwiającą) działania ludzi i pomocową. Z tej drugiej należy korzystać dopiero wtedy, gdy pierwsza okaże się niewystarczająca.

F: Jakie najważniejsze części polityki społecznej należałoby wyodrębnić?

SM: Przede wszystkim musimy sobie zdać sprawę, że mówimy o najważniejszym i najkosztowniejszym bloku zagadnień w działaniu państwa, sektora ubezpieczeń społecznych i samorządów terytorialnych. Odpowiada za nie więcej niż połowa członków Rady Ministrów! Spróbujmy ograniczyć się do problemów samego fragmentu socjalnego, bo całości zagadnień opisać nie sposób.

F: Pierwszy problem, jaki się nasuwa, to opieka nad osobami starszymi. Co z tym zrobić?

AD: Pokusimy się najpierw o diagnozę sytuacji, a dopiero potem przejdziemy do rozwiązań. Dobrze?

F: Jak najbardziej.

AD: W Polsce pogłębia się problem starzenia się społeczeństwa i nikłej aktywizacji osób starszych. Brakuje dziennych domów opieki nad seniorami, a na miejsce w publicznym ośrodku stacjonarnym czeka się pół roku. W dodatku, kosztuje ono 4000 zł miesięcznie, na co rzadko kogo stać. Za mało mamy domów dla osób starszych zaburzonych psychicznie, z zespołami urojeniowymi czy otępiennymi, a także depresjami. Warunki w domach prywatnych są tragiczne – to „umieralnie”, gdzie w jednym pokoju mieszka po kilka niesprawnych, zanieczyszczających się osób. Personel bywa arogancki i traktuje seniorów jak dzieci. Rodzina zawiera z takim domem układ: my oddajemy Wam bliskiego, którym już nie możemy się zajmować, płacimy i nic więcej nas nie obchodzi. Kadra takiej palcówki dba więc jedynie o to, by jak pacjent umrze, na jego miejsce szybko pojawił się następny. Interes musi się kręcić. Reklamowane zajęcia dodatkowe czy opieka psychologiczna najczęściej są fikcją. Pensjonariusze mają zjeść o wyznaczonej porze posiłek i pozostałą część dnia cicho leżeć w swych pokojach, a osoby chodzące – spacerować. Większość to osoby ciężko chore, apatyczne, z ograniczonym kontaktem.

F: Czy światełkiem w tunelu jest działanie samorządowych OPS-ów?

SM: To równie fatalnie zorganizowane miejsca, tymczasem rodzina szuka tam pierwszej porady lub po prostu wiedzy. Opiekunowie środowiskowi pracują od 8:00 do 16:00. Wywiad z seniorem sprowadza się do zakreślenia wybranej usługi z listy. Nie ma żadnej ogólnodostępnej informacji o rodzaju wsparcia z danej placówki, a potrzebujący odsyłani są od instytucji powiatowych do gminnych i na odwrót. Wszędzie panuje kult formalności i wypełniania dokumentów, zastępujący rozmowę z podopiecznym. Jeśli wśród członków danej rodziny nie ma kogoś, kto nie musi pracować i może podjąć się opieki nad niedołężnym bliskim, pozostaje zatrudnienie na stałe płatnego opiekuna. Pobyty w szpitalu są opcją okazjonalną, a przy braku łóżek geriatrycznych nieraz wręcz niewykonalną.

F: Ludzie znają to już coraz bardziej z własnego doświadczenia. Podobnie, jak problem mieszkaniowy.

AD: Nie rozumiem, czemu przy tej okazji nie sięga się do sprawdzonych na świecie rozwiązań. Stefan i Andrzej Bratkowscy od lat mówią, że wystarczy zacząć inwestować w mieszkania czynszowe, zamiast upierać się przy droższych własnościowych. W Polsce jesteśmy skażeni socjalistyczną „gospodarką niedoboru” i myśleniem w jej kategoriach. A przecież wzorem państw zachodnich, wynajmowane lokale mogłyby być budowane z tanich i długoterminowych kredytów hipotecznych. Spłacalibyśmy je z pobieranych czynszów. Do tego nie trzeba rewolucji ustawowych, konstytucyjnych, ani ustrojowych.

F: Doprowadzenie do sytuacji, w której rocznie powstawałoby w Polsce pół miliona łatwo dostępnych finansowo mieszkań, byłoby z pewnością jedną z bardziej znaczących zachęt do powiększania rodziny. Czy coś jeszcze?

SM: Żaden kraj europejski nie wymyślił dobrego sposobu na radzenie sobie z problemem starzenia się społeczeństwa. Polskę jednak ten problem zupełnie paraliżuje. Dlaczego nie łączy się małych, wyludniających się gmin, których już jest około 25%? Czemu nie ma przygotowanej strategii polityki imigracyjnej, która mogłaby poprawić sytuację narastającego braku rąk do pracy?

AD: Nasze państwo żyje w przekonaniu, że wystarczy dodać dwa tygodnie do urlopu macierzyńskiego, a kobiety masowo zaczną zachodzić w ciążę. Tymczasem w Belgii i Danii wprowadzono elastyczny czas pracy i możliwość wykonywania wielu zadań służbowych z domu. Firmy skandynawskie, na czele z IKEĄ, prześcigają się w pomysłach udoskonalenia opieki nad dziećmi w miejscach pracy. Trwają szerokie kampanie społeczne, by zachęcić do bardziej równomiernego rozkładania ciężaru opieki pomiędzy matkę i ojca. A u nas nie wychodzi się poza dyskusje na temat braku miejsc w przedszkolach. Równouprawnienie na rynku pracy jest fikcją, co również przyczynia się do lęku kobiet przed odejściem na urlop macierzyński.

F: To chyba nie koniec problemów…

AD: Mamy jeszcze systematyczny spadek jakości niektórych usług publicznych, a przede wszystkim opieki zdrowotnej. Należy się więc spodziewać konieczności opłacania ich prywatnie. Dodajmy jeszcze do tej diagnozy niedostosowany do warunków ekonomicznych system kształcenia, który oddala absolwentów od uzyskania zatrudnienia w wyuczonym zawodzie i staną się jasne przyczyny ciągnącej się od lat debaty na temat ułomności polskiej polityki społecznej.

F: Wracamy zatem do naszego poprzedniego pytania: co z tym zrobić?

SM: Skoro mówimy o sferze socjalnej, skupmy się na samorządowych instytucjach pomocy społecznej i publicznych służbach zatrudnienia. Przede wszystkim uświadommy sobie, że w samej pomocy społecznej pracuje w Polsce ponad 100 tys. osób. Naturalnie, są to pracownicy samorządowi. Jednak do określenia „służby samorządowe” należy podchodzić z dużą ostrożnością. To bowiem nic innego, jak służby wykreowane ustawami i rozporządzeniami na szczeblu centralnym. Zauważmy, że samych instytucji pomocy społecznej jest więcej niż 5 tys. Według ustawodawcy żadna gmina nie może się obyć bez ośrodka pomocy społecznej. Co więcej, w każdym powiecie obowiązkowo działa powiatowe centrum pomocy rodzinie. Nie zapominajmy też, że regionalne centrum pomocy społecznej to powołany ustawowo koordynator polityki społecznej samorządu województwa. I do tego wiele innych instytucji: ośrodki wsparcia, domy pomocy społecznej, centra integracji społecznej itd. Publiczne służby zatrudnienia tworzą powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy. Już w tym miejscu można poczynić pewne obserwacje

F: Jakie?

SM: Najogólniej rzecz biorąc, polityka społeczna w Polsce to polityka skierowana do publicznych służb i instytucji. Oczywiście, formalnie zdecentralizowanych i umieszczonych w strukturach samorządowych. Nie ma tu jednak wiele miejsca na prawdziwą samorządność. Dominującym przesłaniem polskiego prawa jest tworzenie instytucji, a wraz z nimi – koncentracja na rozwijaniu korpusu ich pracowników. Państwo jest przekonane, że polityka społeczna i polityka rynku pracy wymaga ujednoliconych struktur organizacyjnych, co gorsza publicznych. Kłania się tu Polska resortowa, bo przecież obecnie partnerem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej nie są władze samorządowe jako takie, tylko instytucje zatrudniające specjalistów z dziedziny, za którą odpowiada ten urząd.

F: Chcecie odebrać Rządowi prawo do pełnienia roli strategicznej?

SM: Nie. Ale w Polsce nie wypracowano jeszcze sposobu, który pozwalałby na dużą operacyjną samodzielność samorządów, a przy tym ich odpowiedzialność za wydawanie pieniędzy. Udało się to głównie w Danii, Finlandii, Holandii, Norwegii i Szwecji.

F: Jakie uwarunkowania decydują o słabościach polskiego systemu? Niekompetentny i leniwy personel, zła wola samorządów, brak pieniędzy?

SM: Bynajmniej. Przede wszystkim, struktury publiczne same dostarczają usługi. Mają faktyczny monopol. W tej sytuacji nie ma konkurencji i wyboru dostawców spośród podmiotów sektora prywatnego czy organizacji pozarządowych. To wina błędnych rozwiązań systemowych. Bo jeśli samorządy nie będą mogły samodzielnie decydować, jak realizować usługi i będą miały odgórnie ustaloną konieczność tworzenia określonych jednostek, na przykład tych nieszczęsnych OPS-ów, niemożliwe będzie dostosowanie zadań do autentycznego zapotrzebowania mieszkańców. A to przecież wspólnoty lokalne są obecnie podstawowym usługodawcą państwa. Są najbliżej mieszkańców, znają ich potrzeby i warunki lokalne. Mają najlepszy przegląd sytuacji lokalnej i najsilniejsze instrumenty wpływu na nią. Co ważniejsze, instrumenty te znajdują się poza pomocą społeczną czy polityką rynku pracy. I gdyby prawo nie wymagało od gmin, powiatów czy województw z góry określonego aparatu, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej mogłoby dogadywać się po prostu z samorządowcami, a nie instytucjami. W tej chwili jest tak, że rozwiązania prawne z poziomu centralnego nijak się mają od zdania samorządowców. Ich cel stanowi budowanie struktur organizacyjnych pomocy społecznej czy publicznych służb zatrudnienia. Nie zanudzam?

F: Skądże znowu. To bardzo oryginalna koncepcja. Zastanawiamy się tylko, czemu jeszcze nie mówiliście o pieniądzach. Zwykle pojawiają się na początku każdych rozważań.

SM: Jestem zdania, że bardziej chodzi tu o kwestie mechanizmów czy architektury systemu niż o ilość środków. Ale rzeczywiście, drugi zestaw problemów dotyczy metody przekazywania transferów socjalnych poprzez samorządy. Jak wiadomo, mamy kilkanaście świadczeń pieniężnych, finansowanych głównie ze źródeł państwowych: budżetu państwa i Funduszu Pracy. Wypłacają je różne instytucje na dwóch różnych poziomach, czyli gminnym i powiatowym. To przecież idealne warunki, by system przestał być szczelny! Zwróćmy też uwagę, że w realnym świecie promocji się nie łączy. A tutaj, ku uciesze ludzi, można dostać od państwa kilka świadczeń naraz. I teraz mamy taki paradoks, że osoby, które spokojnie mogłyby obyć się bez państwowych pieniędzy, nauczyły się świetnie „pływać” w tym systemie. Tym bardziej, że zawsze jest on rozbudowywany, a nie przebudowywany.

F: Może należy zmienić zasadę rozdawania pomocy?

AD: Właśnie o tym chcę powiedzieć. Jest jeden sposób na usprawnienie skuteczności ochrony socjalnej: wprowadzenie zasady „jednego transferu”.

F: Brzmi nieznajomo.

SM: Już tłumaczę. W uproszczeniu chodzi o to, że kilka świadczeń socjalnych, czyli np. zasiłki rodzinne, zasiłki stałe, dodatki mieszkaniowe, pomoc z FP i PFRON, które do tej pory szły do ludzi na podstawie wielu ustaw, teraz zastąpiłoby jedno świadczenie, z górnym limitem. Obliczane byłoby tak, aby uwzględnić prawdziwą sytuację życiową beneficjentów. Stanowiłoby sumę potrzeb całego gospodarstwa domowego. Dzięki temu pieniądze nie wyciekałyby poza system. Niestety, wymaga to zmiany prawa, ale cała procedura stałaby się bardziej uczciwa i przejrzysta. Poza tym, wtedy wielkość transferów mogłaby być do czegoś odnoszona, do jakiegoś pułapu, np. średnich zarobków lub pewnego ich procenta. Bo czy to uczciwe, żeby osoby, które dostają zasiłki od państwa, miały większe wpływy niż osoby otrzymujące wynagrodzenie za pracę?

F: A może trzeba jakoś zmotywować samorządy do racjonalnego udzielania świadczeń?

SM: Nasze państwo pokrywa w 100% koszty wielu swoich zadań, choćby związanych ze wspomnianym finansowaniem transferów socjalnych. Zapotrzebowanie na środki państwowe będzie więc coraz wyższe. Dlatego Duńczycy wymyślili, a przejęli to od nich Finowie, że gminy muszą minimalnie dokładać się do wypłacanych przez siebie zasiłków. Powinny też je różnicować w zależności od skali wpływu samorządu na potrzeby społeczne.

AD: Nie bez powodu w Danii stawia się na profilaktykę zdrowotną: wtedy zmniejszy się obciążenie samorządów kosztami leczenia ludzi w szpitalach!

F: Czy to się da zastosować w Polsce? Mentalność mamy inną…

SM: Dobre mechanizmy bronią się bez względu na różnice kulturowe. W Polsce takie rozwiązanie spowodowałoby większą dyscyplinę w udzielaniu świadczeń. Warto się o to bić. Związana jest z tym także kwestia istotniejsza i bardziej generalna. Państwo nie potrafi tak skonstruować systemu, aby zacząć płacić samorządom za efekty w sferze pomocy społecznej i zatrudnienia. Duże sukcesy ma na tym polu Holandia. Funkcjonuje tam system „inteligentnych” dotacji. Samorządy otrzymują pulę środków, które nie są objęte tak ścisłymi zasadami wydawania pieniędzy rządowych, jak dotacje kierowane do polskich samorządów.

F: Zgoda, ale co z tego, skoro państwo nawet nie wie, komu i za co daje wsparcie…

AD: Pierwszym krokiem byłoby stworzenie centralnego rejestru osób, korzystających ze świadczeń. Wraz z informacjami o rodzaju, miejscu i wysokości pobieranych świadczeń. Uniemożliwiłoby to często praktykowane naciąganie państwa na zbędne wydatki. Popatrzcie: państwa, czyli obywateli, bo te świadczenia są przecież finansowane wprost z naszych podatków!

F: Mam wrażenie, że zawęziliśmy bardzo temat naszych rozważań. Nie sądzicie, że pomoc państwa powinna być ostatecznością?

AD: Oczywiście, polityki społecznej nie można zredukować do pomocy socjalnej. Mało tego: trzeba zrobić wszystko, aby docierała ona naprawdę jedynie do tych, którzy w inny sposób zupełnie sobie nie poradzą. Dawanie zasiłku powinno być rzadkością, ponieważ demotywuje do poszukiwania pracy. Powraca tu znana klisza „aktywizacji”.

F: Ale jak ją w praktyce realizować, skoro zatrudnieni w instytucjach nie są rozliczani za realne efekty, np. doprowadzenie do znalezienia i utrzymania pracy przez bezrobotnego?

AD: Trzeba dać większe pole manewru samorządom. Wszystko się do tego sprowadza. Obecnie wynagrodzenie płaci się za samą obecność urzędnika w instytucji. Przez 8 godzin, najczęściej od 8.00 do 16.00.

F: Powszechnie sądzi się, że pomóc nam może tylko Unia Europejska…

SM: Nic bardziej mylnego. Kłopot stanowią właśnie te mechanizmy, które na pierwszy rzut oka są dobrodziejstwem. Środki europejskie w połączeniu z budżetowymi oraz Funduszu Pracy dopłacają do zatrudnienia w instytucjach pomocy społecznej i publicznych służbach zatrudnienia. Ponieważ pracownicy nie zarabiają wiele, może to być demoralizujące. Szczególnie niebezpieczne są środki europejskie na tzw. „programy, projekty i inicjatywy”. Pozbawiają bodźców do zdecydowanego racjonalizowania systemu. Pozwalają pompować w niego dodatkowe pieniądze na krótką metę. Efekt zniknie tak szybko, jak tylko skończy się tzw. „program, projekt lub inicjatywa”.

F: Bez rewolucji niczego nie osiągniemy.

AD: Nie przesadzajmy. To tylko część problemów w obszarze polityki społecznej. Ale może stanowić podstawę do stworzenia pozytywnej alternatywy. Państwo działa obecnie niemal po omacku. Sprzyja to wyciekaniu pieniędzy oraz utrudnia prawidłowe kierowanie środków i kontrolę już prowadzonych działań. Zanim zacznie się więc budować nowy gmach w tej dziedzinie, trzeba spróbować naprawić to, co zostało przyjęte do realizacji.

F: Dziękujemy za rozmowę.

Czytaj również