Rozstrzygnięcie wpływu zobowiązań z tytułu umów PPP na dług publiczny

Drukuj

Jednym z najważniejszych obszarów związanych z funkcjonowaniem PPP, koniecznym do interwencji ustawodawcy, to wpływ partnerstwa publiczno-prywatnego na finanse podmiotów publicznych, a zwłaszcza na dług publiczny.

Gdańsk. Fot. Agata Dąmbska.Problem ten należy do jednych z najbardziej kontrowersyjnych i wciąż wskazywany jest jako najistotniejsza bariera rozwoju PPP w Polsce. Wątpliwości dotyczące wpływu partnerstwa na dług publiczny istnieją od dawna i aż do 2013 r. były niezwykle poważne. Brak regulacji w tym zakresie zastąpiony został de facto nieoficjalnymi wytycznymi Ministerstwa Finansów, odsyłającymi do decyzji EUROSTAT nr 18/2004, wiążącej wpływ PPP na dług publiczny z alokacją ryzyk w danej inwestycji. Sytuacja niedostatku rozwiązań legislacyjnych spotkała się z zarzutami natury prawodawczej, co sprawiło, że do ustawy o PPP dodano art. 18a przenoszący treść decyzji EUROSTAT do ustawy. Zgodnie z ustępem pierwszym przywołanego przepisu, zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu – z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników, takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy.

Dodatkowo, na mocy kolejnego ustępu art. 18a uppp wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki, określające na potrzeby cytowanego przepisu zakres poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynniki uwzględniane przy ich ocenie. Dzięki temu łatwiej jest ocenić, która umowa PPP wpływa na poziom długu i deficytu. Niemniej jednak, nie rozwiązuje to w pełni problemu, ponieważ jeśli nawet uznamy daną umowę PPP za wywierającą wpływ na dług publiczny i deficyt sektora finansów, to wciąż jego charakter i skutki nie są oczywiste.

Jedną z przyczyn tych niejasności są różne znaczenia pojęcia „dług publiczny” w prawie krajowym i unijnym. Rozporządzenie Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 r. (Dz.U. Nr 298, poz. 1767) w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego wskazuje, że na poziom długu publicznego oddziałują m.in. kredyty i pożyczki, do których zalicza się także „umowy o PPP, które mają wpływ na poziom długu publicznego”. Jednocześnie rozporządzenie nie wskazuje zasad zaliczania określonych zobowiązań wynikających z tych umów do długu. Robi to instrukcja sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie zobowiązań z tytułu umów partnerstwa, stanowiąca załącznik do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z 16 stycznia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 119), odsyłając wprost do art. 18a uppp. Jak jednak wiadomo, wskazany przepis stanowi w praktyce legislacyjny odpowiednik Decyzji EUROSTAT nr 18/2004, która co do zasady służy ocenie długu sektora instytucji rządowych na potrzeby procedury nadmiernego deficytu, nie zaś ustalaniu wpływu zobowiązań na dług publiczny. Stanowi to wciąż mankament natury prawodawczej.

Choć przepisy dotyczące oceny wpływu PPP na dług publiczny ewoluują w sposób zmniejszający niepewność uczestników rynku, to jednak zasadne wydaje się wprowadzenie dodatkowych instrumentów prawnych, pozwalających poddać wiarygodnej ocenie wpływ danej umowy partnerstwa na finanse państwa. Jako rozwiązanie adresowane do wszelkich podmiotów publicznych wskazać można byłoby nadanie normatywnego charakteru określonej metodologii badawczej. Przykładowo, może to być analogiczny mechanizm, co wskazany w podręczniku „PPP w statystyce – podział ryzyk i raportowanie zobowiązań”, opublikowanym przez Europejskie Centrum Wiedzy o PPP (EPEC). Unifikacja i nadanie charakteru prawa określonej oraz nadającej się do efektywnego zastosowania metodologii mogłoby wyeliminować szereg powyższych wątpliwości. Niemniej, z uwagi na indywidualny charakter każdego przedsięwzięcia PPP, należy podkreślić brak możliwości pełnego wyłączenia ocenności danego kontraktu i jego prostej weryfikacji metodą „zerojedynkową”.

Damian Michalak dla Forum Od-nowa i Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej

Czytaj również