Swoboda organizatorska JST w pomocy społecznej

Drukuj

W dziedzinie pomocy społecznej konieczne jest wyważenie celów państwa, definiowanych w kategorii mierzalnych efektów oraz dyskusji nad celowością istnienia kluczowych minimalnych standardów i samodzielności samorządów w wypełnianiu tych ram. Zasadą powinno być regularne badanie satysfakcji różnych grup klientów pomocy społecznej, poprzedzone pilotażem pozwalającym na ustaleniu dla niego ogólnokrajowej metodologii.

Niedzielne południe, fot. Agata DąmbskaDla lepszej interpretacji wyników ankietowani powinni być przydzieleni do kategorii według wieku, stanu zdrowia i potrzeb. Takie badanie mogłoby dotyczyć np. mieszkańców Domów Pomocy Społecznej (DPS). Drugą metodą pomiaru efektów działania pomocy społecznej byłaby ocena skuteczności działań względem klientów. Badany mógłby być np. odsetek osób korzystających z zasiłków, które się usamodzielniły, dzieci z domów dziecka, które założyły własną rodzinę, osób wyleczonych z alkoholizmu czy zmniejszenie poziomu pospolitej przestępczości. Położenie nacisku na sprawdzanie efektów realizacji zadań pozwala na odejście od nacisku na standardy lub ich bardziej elastyczne kształtowanie. Katalog wymogów w stosunku do zatrudnionych w stacjonarnych placówkach pomocy społecznej mógłby zostać ograniczony do tych, które mają zasadnicze znaczenie dla zdrowia i bezpieczeństwa. Dzięki takiemu podejściu łatwiej będzie złagodzić nacisk na kontrolę struktur, a więc zwiększenie samodzielności organizatorskiej JST.

Zmiany w systemie pomocy społecznej powinny zmierzać w kierunku większej elastyczności zapewniania usług przez samorządy, a więc zapewnienia realizacji zasady z art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (UPS), że to administracja samorządowa wraz z administracją rządową organizuje pomoc społeczną. Dzięki temu JST uzyskają możliwość lepszego wykorzystania zasobów i poszukiwania form działania bardziej dostosowanych do lokalnych warunków, a równocześnie sprostania coraz większemu zapotrzebowaniu na usługi. Wyzwoli to również faktyczną możliwość rozwijania nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb. Obecnie w ramach zadekretowanych i hermetycznych struktur nie jest to możliwe. A przez to m.in. szeroko rozumiane usługi społeczne są rozdzielone i nie mogą być wiązane ze sobą z korzyścią dla mieszkańców w postaci wyższego standardu usług i budżetów lokalnych, także dzięki współpracy samorządów. Duże doświadczenie związane z pomocą społeczną mają organizacje trzeciego sektora, na których w o wiele większym stopniu można by oprzeć wykonywanie zadań w tej sferze. Warto również zwrócić uwagę, że w systemie pomocy społecznej instrumentami równoważącymi większą samodzielność organizatorską samorządów pozostanie odwołanie od decyzji administracyjnej oraz kompetencje nadzorcze i kontrolne (np. w zakresie jakości usług) wojewody.

Przedstawiona koncepcja opiera się na następujących założeniach:

1. Administracja centralna tworzy ramę merytoryczną funkcjonowania sektora pomocy społecznej, a organy samorządowe odpowiadają za zasoby pomocy społecznej i ich wykorzystanie: organizują, planują, tworzą, zlecają, współfinansują (ponoszą około połowy kosztów) i sprawozdają, a także naliczają i wypłacają świadczenia. Ponoszą za to ustrojową odpowiedzialność, a także podlegają nadzorowi i kontroli wojewodów. jst powinny mieć maksymalnie dużą samodzielność, jeżeli chodzi o wybór form realizacji zadań publicznych, a szczególnie zadań własnych.

Kluczowym wyzwaniem jest tu całkowite odejście od formuły urzędów pomocy społecznej (OPS, PCPR, ROPS), ale z nakazem zapewnienia przez gminę lub współpracujące gminy odpowiedniej do potrzeb liczby pracowników socjalnych, rozliczanych za efekty pracy. Zamierzenia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, by gminy i powiaty mogły wyłączyć z kompetencji OPS i PCPR sprawy naliczania i wypłaty świadczeń, zawarte w projekcie założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (https://legislacja.rcl.gov.pl/lista/1/projekt/176824) są niewystarczające, by oczekiwać odbiurokratyzowania pomocy społecznej i przywrócenia roli pracy socjalnej.

Zarówno zadania publiczne, jak i czynności w ramach tych zadań muszą być przypisane bezpośrednio do JST lub ich organów, a nie poszczególnych instytucji, tak jak w odniesieniu do zadań czynią to przepisy kompetencyjne UPS (np. art. 17). Oznacza to m.in., że tam, gdzie zgodnie z aktualnymi przepisami to pracownik socjalny rozstrzyga o pomocy materialnej, decyzje tego rodzaju byłyby przesunięte w gestię wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który mógłby swe prawo delegować. Dla samorządów oznacza to większą elastyczność w projektowaniu i przydzielaniu ról w ramach swoich struktur.

Elementem zmiany jakościowej powinno być również wskazanie, że samorządy jedynie zapewniają świadczenia czy infrastrukturę, a nie same bezpośrednio dostarczają zadania. W tym celu proponuje się wprowadzenie do art. 2 UPS regulacji ust. 3 o roboczym brzmieniu: Jednostki samorządu terytorialnego zapewniają realizację zadań pomocy społecznej we własnym zakresie, w drodze współdziałania, zlecając ich realizację podmiotom zewnętrznym lub nabywając usługi. Taki zapis wyraźnie wskazywałby, na czym polega kompetencja organów samorządowych do organizowania pomocy społecznej (por. art. 2 ust. 2 UPS). Zaproponowana zmiana w połączeniu z rezygnacją z istnienia urzędów pomocy społecznej stworzyłaby szerokie pole do różnych form realizacji zadań: we własnym zakresie, we współpracy samorządów lub przy pomocy podmiotu zewnętrznego (prywatnego bądź trzeciego sektora). W polskich warunkach obowiązek zapewnienia realizacji zadań wraz z elastycznością organizacyjną może pozwolić na realną współpracę międzysamorządową w pomocy społecznej.

Dobrą ilustracją istoty tego rozwiązania jest np. art. 4 duńskiej ustawy o usługach społecznych. Zadaniem gminy jest zapewnienie, że dostępne są wszystkie niezbędne usługi i urządzenia, które przewiduje ta ustawa (ang. It shall be the responsibility of the municipal council to ensure that all necessary services and facilities under this Act are available). Druga część przepisu ramowo nakreśla sposób realizacji zadania. Rada gminy powinna wywiązać się z odpowiedzialności za zapewnienie dostępności usług i urządzeń, wykorzystując swoje własne usługi i urządzenia oraz poprzez współpracę z innymi gminami, regionami lub urządzeniami prywatnymi (ang. The municipal council shall comply with its responsibility to make services and facilities available under subsection (1) hereof by using its own services and facilities and by cooperating with other municipalities, regions or private facilities).

Jeżeli chodzi o instytucjonalne formy opieki, konieczne jest dokonanie pogłębionej dyskusji eksperckiej, opartej na doświadczeniach i praktyce jst w odniesieniu do kwestii standardów. Rozpatrując możliwość zmiany w konstrukcji prawnej najbardziej złożonych instytucji, jakimi są DPS-y, należy pamiętać, że przepisy UPS tworzą określony kontekst dla ich działania. Pobyt w nich ma wiązać się z partycypowaniem mieszkańca domu, jego bliskich lub gminy w uśrednionych kosztach. W wymiarze ekonomicznym DPS jest więc tzw. centrum kosztów (ang. cost center), którymi ustawodawca chciał obciążyć różne strony. Ogranicza to przestrzeń do prostszych zmian uelastyczniających w systemie pomocy społecznej. Kolejną propozycją jest, by wytyczne do wydawania rozporządzeń sformułowane w UPS uwzględniały zapis, zgodnie z którym to administracja samorządowa organizuje pomoc społeczną (por. art. 2 ust. 2 UPS).

Poszczególne instytucje w sferze pomocy społecznej nie mogą być automatycznie traktowane jako jednostki organizacyjne, by można było łączyć w ramach jednej jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego różne działalności ze sfery socjalnej i szerzej rozumianych usług społecznych. Dlatego w UPS lepsze byłoby wskazywanie na formy pomocy społecznej, rozumiane raczej jako działalność czy usługi, niż konkretnie nazwane instytucje o zdefiniowanych funkcjach.

2. Pracownicy socjalni odpowiadają za pracę socjalną. Osoby te powinny być wyraźnie dedykowane do tych funkcji i należy zabiegać o wyższy prestiż ich stanowisk. Pracownicy socjalni mają stanowić obok organów samorządowych drugi filar systemu pomocy społecznej. Zresztą, obecnie trwa dyskusja na temat ich roli.

W odniesieniu do poziomu gminnego obowiązywać będzie postulowany wcześniej nakaz zapewnienia odpowiedniej do potrzeb liczby pracowników socjalnych. Nie jest konieczne ustalanie wskaźnika zatrudnienia, tak jak czyni to obecnie UPS (por. art. 110 ust. 11), ale motywowanie pracowników do jak najlepszej współpracy z różnymi instytucjami oraz rzetelnego wykonywania pracy.

Rekomendacja ta opiera się na ustawodawstwie Finlandii i Szwecji, które nakazuje każdej gminie zapewnienie w jej strukturach odpowiednich pracowników. Wydaje się, że polscy pracownicy socjalni nie muszą dysponować w każdym przypadku dziesiątkami instrukcji w formie przepisów rozporządzeń. Musi jednak istnieć kontrola ich działań oraz monitorowanie efektów pracy. Narzędziem do tego stałoby się badanie poziomu satysfakcji usługobiorców i ocena skuteczności działań na obszarze jst lub w odniesieniu do zbioru klientów, za który odpowiada dany pracownik socjalny. Należy podkreślić, że w całym systemie role organów samorządowych i pracowników socjalnych powinny być rozpatrywane łącznie.

Czytaj również