Samorząd 3.0 – kierunki zmian, cz. II

Drukuj

Konferencja Samorząd 3.0Prezentujemy drugą część KIERUNKÓW ZMIAN z raportu „Samorząd 3.0″, dotyczącą samorządu jako takiego. Pierwsza odnosiła się od obywatela, a trzecia mówić będzie o państwie.

ORGANY SAMORZĄDOWE

Do lepszego zarządzania sprawami wspólnot przyczyniłoby się powiązanie roli organu stanowiącego i wykonawczego, które wzięłyby razem odpowiedzialność za jednostkę samorządu. Zbliżenie organów pozwoli na redukcję ich zantagonizowania zaprogramowanego w systemie, podkreślone przez fakt marginalizacji radnych.

Realne przejęcie części ciężaru administrowania uczyni 38 tys. polskich radnych współdecydującymi za sprawy wspólnot. Można się tu oprzeć na modelu współzarządzania przez radę i jej komitety, powszechnym w systemach samorządowych w Europie. Powinien on być przyjęty również w Polsce. Radny byłby wówczas równocześnie członkiem komitetu – ciała wewnętrznego powoływanego przez organ stanowiący, któremu przypisywałby on pewien wycinek zadań publicznych (np. funkcjonowanie wszystkich szkół) na całym terenie JST lub ich wykonywanie na wyznaczonym fragmencie. Obecne komisje rady są kalką komisji parlamentarnych, tak jak rada jest systemową kopią Sejmu. Na poziomie samorządowym ciała te nie mają wpływu na bieżące zarządzanie.

Rada powinna mieć zawsze kompetencje uchwałodawcze w decyzjach strategicznych i prawo do działań nadzorczych. Elementem tego ostatniego uprawnienia stałoby się jak najszybsze uzyskanie możliwości kontroli podmiotów komunalnych.

W nowej konstrukcji wójt (burmistrz, prezydent miasta) byłby prawdziwym liderem gminy jako przewodniczący rady, ale nie mógłby być członkiem żadnego z komitetów.

Klarownym wyrazem ustrojowej samodzielności całej JST powinien być jej statut – akt samostanowienia rady o ustroju, a nie dokument proceduralny. Miałby określać zasady działania gminy w szerokim zakresie, m.in. wyznaczać kategorie zadań, które nie będą mogły być wykonywane przez samorządowe spółki kapitałowe.

FORMY REALIZACJI ZADAŃ

Wspólnoty muszą mieć faktyczną i ogólnosystemową możliwość podejmowania decyzji dotyczących sposobu realizacji zadań. Założeniem powinno być, że funkcją samorządu jest organizowanie wykonywania usług, a nie tylko domniemana rola realizatora poprzez narzucony prawem obowiązek posiadania własnych instytucji przypisanych do danego zadania. Istniejące i nowo tworzone prawo powinno wyraźnie wskazywać na swobodne wybory władz JST, czyli umożliwiać projektowanie autorskich rozwiązań dla lokalnych wyzwań i problemów.

Punktem wyjścia ma być scalona wewnętrznie wspólnota, zdefiniowana jako jednolity podmiot. Oznacza to likwidację dla instytucji samorządowych formy prawnej, jaką jest jednostka budżetowa i zakład budżetowy. W warunkach, gdy te instytucje nie będą miały atrybutów samodzielności gospodarczej, o delegowaniu i cofnięciu uprawnień w obrębie wspólnoty realnie decydować będą jej władze. Dzięki temu każda JST stanie się spójnym organizmem, co sprawi, że będzie jednym podmiotem gospodarki finansowej, jednym podatnikiem VAT, jednym pracodawcą i jednym płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne dla zatrudnionych, którym wypłaca wynagrodzenia. Konsekwentnie, należy z czasem dążyć do objęcia wszystkich zatrudnianych przez samorządy jednym generalnym aktem prawnym. Wprawdzie istnieje już teraz ustawa o pracownikach samorządowych, ale dotyczy prawie wyłącznie pracowników urzędów samorządowych, a nie są nią objęci np. nauczyciele.

Tylko taka wspólnota może lepiej zarządzać własnymi pracownikami, mieniem i wykorzystywać środki finansowe. Może samodzielnie, a więc racjonalnie wybierać formę prawną dla powoływanych przez siebie podmiotów zależnych. Musi ustalać cele dla swoich instytucji i rozliczać z nich w sposób otwarty wobec mieszkańców, a także gwarantować sobie prawo do badania zadań zleconych na zewnątrz.

Swobodny wybór modelu zarządzania wymaga z czasem zniesienia nakazu posiadania instytucji jako gwarancji realizacji zadań publicznych. Wspólnoty będą miały większą możliwość i zachętę do współpracy ze sobą czy zlecania zadań na zewnątrz (ang. outsourcing). Samorządom funkcjonującym w takim otoczeniu prawnym będzie łatwiej uznać organizacje pozarządowe za usługodawców, z którymi współpracują. Samodzielność oznacza w odniesieniu do zadań możliwość ich zlecania, powierzania i zawiązywania w tym celu partnerstw. Równocześnie dobrym rozwiązaniem byłoby maksymalne uczytelnienie relacji finansowych z podmiotami zewnętrznymi – tak, aby angażowane pieniądze służyły co do zasady realizowaniu potrzeb wspólnoty.

ZADANIA

Przede wszystkim konieczne jest dokonanie pogłębionej ewaluacji obecnego podziału zadań i skatalogowanie każdego z nich, by można było uporządkować kwestię kompetencji JST.

Niezbędne zmiany w podziale zadań publicznych muszą dążyć do realizacji założenia, że jeden poziom samorządowy i jeden podmiot w jego obrębie powinien być ostatecznie odpowiedzialny za wykonanie danego zadania na swoim terenie. Obecnie związek pomiędzy zadaniem, nakładami finansowymi na nie i jego efektem jest zaburzony. Szkodliwe jest aktualne założenie, że podobne zadania w danej sferze (m.in. dróg, edukacji, spraw socjalnych) muszą być wykonywane na różnych szczeblach samorządu, na ogół wszystkich trzech. Ten paradygmat przeciwdziała rozliczalności władzy publicznej przez obywateli. Nie jest również racjonalny ekonomicznie.

Zadania publiczne powinny być opisane w przepisach – zgodnie z zasadą swobody operacyjnej wspólnot – w kategoriach celów, a nie utrzymania określonych instytucji samorządowych. Jeżeli jest inaczej, rola JST ogranicza się do funkcji finansującego koszt centralnie zaprojektowanej instytucji lub służby.

Rozróżnienie zadań własnych od zadań zleconych mogłoby bazować na równoczesnej ocenie dwóch czynników. Pierwszym jest stopień, w jakim zadanie ze względu na rozstrzygnięcie władz centralnych musi mieć standard ogólnopaństwowy lub jest bezpośrednio związane z realizacją praw pozytywnych określonych w Konstytucji. Drugim jest stopień, w jakim konieczna jest ustawowa regulacja sposobu jego wykonywania. Jeżeli zadanie ze względu na szczególne uwarunkowania (np. bezpieczeństwo publiczne, zdrowie) musi być opisane detalicznymi wymogami i procedurami w ustawach lub rozporządzeniach, będzie miało raczej charakter zleconego z zakresu administracji rządowej. To samo dotyczy zadań, które w dużej mierze albo w całości sprowadzają się do pokrywania kosztów (np. wypłata świadczeń rodzinnych). Zadania zlecone powinny mieć oparcie głównie w środkach państwowych.

Typowe zadania własne miałyby być finansowane przez wspólnoty z podatków i opłat, zaś najmniej zamożne JST byłyby wspomagane z budżetu państwa.

Zarówno dla władz samorządowych, jak i administracji rządowej wygodnym instrumentem są zadania realizowane na podstawie porozumień.

FINANSOWANIE

Finanse samorządowe muszą być ufundowane na założeniu ich możliwie największej samodzielności. Byłyby mądrze uzupełniane środkami z budżetu państwa.

Dochody samorządów powinny w przeważającym stopniu opierać się na własnych podatkach i opłatach. Obecnie dochody własne stanowią tylko 49,1% ze 171,3 mld zł (2012 r.) dochodów wspólnot. Nie dość tego, jedynie mniej niż 1/4 dochodów własnych to podatki z władztwem JST. Chodzi o to, aby istotną decentralizację wydatków publicznych (stanowiących wg Eurostat 14,1% PKB w 2011 r.) wspierała adekwatna odpowiedzialność samorządów, a ta jest możliwa dzięki podatkom lokalnym.

Podatki powinny dopełniać odpłatność, nawet częściową, za usługi lokalne, nie odwrotnie.Opłaty nie mają spełniać funkcji fiskalnej, uzupełniającej podatki. Dlatego koncepcja opłat przypadających samorządom musi opierać się na zasadzie, że odpłatność za usługi lub towary dostarczane przez JST nie może przewyższać kosztów własnych takiej usługi lub towaru. Tam, gdzie będzie to uprawnione, to władze samorządowe zdecydują o wyborze modelu finansowania – czy opierać się raczej na zasadzie „użytkownik płaci”, czy czerpać bardziej z wpływów podatkowych.

Dobór źródeł podatkowych samorządów ma zmierzać do tego, by władze samorządowe stały się bardziej odpowiedzialne za gospodarowanie pieniędzmi mieszkańców, którzy z kolei powinni być zainteresowani szerokim udziałem w sprawach swojej wspólnoty. Daniny muszą być jak najbliżej tych podatników, na rzecz których pieniądze są wydawane – są nimi przede wszystkim członkowie wspólnoty, nie przedsiębiorstwa. Powinien być czytelny związek pomiędzy daniną a korzyścią podatnika. Źródła podatkowe mają być wydajne, a wpływy do samorządów stabilne. Pomiędzy samorządami nie może dochodzić do nadmiernej konkurencji podatkowej. Prawo do regulowania stawek podatkowych ma służyć dostosowaniu wpływów podatkowych do zakresu usług zaakceptowanych przez wspólnotę. Podatek dla samorządu nie ma prowadzić do większego fiskalizmu oraz charakterystycznej dla polskich finansów publicznych tendencji do maksymalizacji wpływów bez względu na to, kogo obciąża danina, a kto z niej korzysta.

To oznacza, że samorządy musi zasilać jeden wydajny podatek majątkowy oraz lokalny podatek dochodowy od osób fizycznych. Inne podatki (m.in. od środków transportowych, czynności cywilnoprawnych czy spadków i darowizn) w ich obecnej konstrukcji nie mogą być podatkami samorządowymi. Wspólnoty nie powinny mieć udziału we wpływach z podatków pośrednich; przede wszystkim dlatego, że nie można wykazać związku pomiędzy daniną a jej efektem dla podatnika, którym zresztą może nie być członek wspólnoty otrzymującej taki dochód. W tym kontekście rola podatków samorządowych powinna ulec zwiększeniu. Samorządy muszą uzyskać władztwo podatkowe w odniesieniu do dużo szerszej części swoich wpływów podatkowych.

Udziały w CIT są niestabilnym i podlegającym silnym wahaniom źródłem dochodów dla samorządu. Tymczasem wspólnoty muszą mieć większe bezpieczeństwo, wiedząc jakich wpływów mogą spodziewać się w dłuższym okresie. Dziś istnieją z jednej strony zmienne dochody, zwłaszcza w rozkładzie terytorialnym, z drugiej – dość stałe wydatki, co nie tworzy spójnej całości. CIT nie może stanowić dominującego źródła dochodów, gdy chodzi o finansowanie powszechnych i stale dostępnych usług publicznych. Rozwiązania powinny zmierzać do tego, aby regularne zadania JST nie polegały na wpływach z CIT.

Obecna subwencja dla samorządów w wysokości 50,7 mld zł (28,6% dochodów w 2012 r.) nie nadaje się już do naprawy. Trzeba ją skonstruować od początku. Środki z budżetu państwa powinny uzupełniać dochody własne. Zamiast koncentrowania się na mechanicznej redystrybucji pieniędzy z poziomu centralnego, która nie oddziałuje na jakość usług, subwencje mają wyrównywać zbyt duże dysproporcje dochodów pomiędzy JST. Uwzględnienie specyfiki kosztowej subwencji bazowałoby na strukturze populacji. Wyznaczonym na jej potrzeby grupom wiekowym, z którymi wiążą się wyższe nakłady (np. uczniowie, samotne osoby starsze), przypisane byłyby dużo wyższe wagi niż grupie osób w wieku produkcyjnym. Tak skonstruowana subwencja będzie prosta i czytelna. Nie może zapewniać mniej zamożnym samorządom na trwałe „dobrego życia”, gdyż skłania je to do pasywności. Subwencje powinny służyć wszystkim wspólnotom na pokrycie pewnej części kosztów zadań z zakresu administracji rządowej. Ich algorytmy muszą zostać sformułowane na nowo, co łączy się z likwidacją dzisiejszego „janosikowego” – jest ono jednym ze skutków wadliwie działającego systemu wyrównawczego.

Trzeba inaczej zaprojektować dotacje z budżetu państwa udzielane JST (24,2 mld zł w 2012 r.). Muszą być pomyślane w taki sposób, aby wpływać na jakość wykonywanych przez samorządy zadań, a zarazem zachęcać wspólnoty do dbałości o ich koszty. Większość dotacji powinno mieć charakter dofinansowujący, a osiąganie efektów ważnych dla władz centralnych wspomogłyby mechanizmy budżetu zadaniowego.

System finansowania powinien uwzględniać nowe rozwiązanie, które skłoni resorty do przestrzegania wpisanej do Konstytucji zasady adekwatności. Gdy nie działa ochrona finansowa, ostatecznie uderza to w członków wspólnot.

Trzeba też zbudować system budżetowy i rachunkowy dla samorządów, który koncentrowałby się na prezentacji i kontroli kosztów. Krokiem dalej byłoby przyjęcie przez polski sektor finansów publicznych Międzynarodowych Standardów Rachunkowości Sektora Publicznego (ang. International Public Sector Accounting Standards – IPSAS), co znacząco poprawi jakość informacji finansowej i majątkowej od samorządów.

Zadłużanie się samorządów powinno respektować zasadę solidarności międzygeneracyjnej. W nieodległej perspektywie musi być wdrożona reguła nie pozwalająca zaciągać zobowiązań na koszt przyszłych pokoleń. Z obecnie dostępnych instrumentów finansowych ten cel realizują papiery dłużne, dla których zabezpieczeniem jest stałe zapotrzebowanie na usługi lokalne.

Czytaj również