Samorząd 3.0 – kierunki zmian, cz. III

Drukuj

Konferencja Samorząd 3.0 Forum Od-nowa WarszawaWpisem tym kończymy prezentację KIERUNKÓW ZMIAN z raportu „Samorząd 3.0″. Część trzecia dotyczy nowego podejścia do roli państwa w kontekście jego relacji z samorządem. Poprzednio omawialiśmy kwestię obywatela i samorządu jako takiego.

PODZIAŁ TERYTORIALNY

Obecny trójszczeblowy system powinien ewoluować w kierunku dwuszczeblowości, gdzie kluczowe miejsce przypadłoby dużym i silnym gminom. Obserwowaną w wielu krajach europejskich reakcją na wyzwania demograficzne i zmiany technologiczne (głównie rozwój e-administracji) jest konsolidacja samorządów (m.in. w Danii, Finlandii, Islandii, Szwajcarii). Te same okoliczności dotyczą też Polski. By zapobiec w przyszłości zasadniczej i gwałtownej modyfikacji granic JST, można przyjąć zastosowany z powodzeniem w krajach skandynawskich (głównie Danii) i Szwajcarii model scalania gmin metodą procesualną. Jej założeniem jest, by po fazie dobrowolnych połączeń, wyznaczany był termin stopniowych scalań przymusowych. Modyfikacje mapy terytorialnej, dzięki m.in. efektowi skali, uczynią z dużych gmin skuteczniejsze, bardziej samodzielne i o większym potencjale ogniwa realizacji zadań publicznych. Takim gminom będzie łatwiej absorbować skutki niekorzystnych zjawisk społecznych i gospodarczych na swoim terenie, a równocześnie wygenerować impuls do rozwoju. Powiększaniu gmin musiałoby towarzyszyć systemowe zapewnienie odpowiedniej reprezentacji mieszkańców w nowych, scalonych organizmach, co wiąże się m.in. ze zmianą zasad wybierania radnych.

Dużą niewiadomą jest przyszłość sytuacji samorządów regionalnych. Zakończenie Perspektywy Finansowej 2014-2020 wymusi przedefiniowanie ich roli, dlatego też potrzeba elastyczności i efektywności samorządów wydaje się najprostszym rozwiązaniem.

WPŁYW PAŃSTWA NA SAMORZĄDY

Władze centralne powinny wpływać na efekty działania JST w taki sposób, aby nie ingerować w ich samodzielność, a równocześnie mobilizować do realizacji celów ogólnopaństwowych. Dlatego prawo dla wspólnot powinno mieć – na tyle, na ile to możliwe – charakter ramowy i wyraźnie wskazywać na swobodne wybory ich władz. Ramowość ta ograniczy stałe interwencje ustawowe, a gdy już zajdzie taka konieczność, ich celem nie będzie szybkie wdrożenie przepisów, lecz dyskusja nad istotą rozwiązania i jego przesłankami. Lokalny model zarządzania musi mieć zdolność adaptacji do uwarunkowań i preferencji wspólnoty.

Aktywna, ekonomicznie racjonalna i bazująca na wskaźnikach polityka transferów do samorządów musi być podstawowym narzędziem wpływu administracji rządowej na realizację zdecentralizowanych zadań ważnych dla całego państwa. Inteligentne transfery budżetowe powinny być uzupełniające i zastąpić „sztywne” mechanizmy finansowania. Potrzeba dla nich spojrzenia strategicznego, tak jak w przypadku środków unijnych.

Spójnemu, ponownemu ulokowaniu samorządów w modelu zarządzania publicznego musi służyć umieszczenie spraw ustroju i finansów JST w jednym ministerstwie jako zagadnień integralnie ze sobą połączonych. Zapoczątkuje to potrzebną zmianę w systemie samorządowym i dowartościuje rolę wspólnot jako samodzielnych, partnerskich podmiotów. Wojewoda zaś, oprócz obecnej funkcji nadzorczej, odgrywałby w stosunku do JST rolę doradcy i mediatora.

Prawo, jakie państwo kreuje względem samorządów, powinno podążać, a nawet antycypować wyzwania w szybko zmieniających się czasach. Optymalnym narzędziem badania projektowanych zmian w funkcjonowaniu JST jest pilotaż. Metoda ta posiada przewagę nad wdrażaniem modyfikacji z poziomu ustawowego w postaci szybkiego identyfikowania i eliminowania potencjalnych błędów, które nieuchronnie powstają przy projektowaniu rozwiązań. Pilotaże powinny stać się trwałą metodą przygotowywania, testowania i inicjowania zmian prawnych w działaniu JST.

Należy też dążyć do kodyfikacji i scalenia prawa samorządowego, tak aby zasadnicze regulacje nie były rozproszone w różnych aktach prawnych.

MONITOROWANIE SAMORZĄDÓW I INTERWENCJA

Do władz centralnych należy zapewnienie organizacji i porządku w sprawozdawczości oraz przedstawianiu informacji o działalności wspólnot. Muszą mieć możliwość prowadzenia wobec samorządów przemyślanej i opartej na dowodach polityki (ang. evidence-based policy). Ten sam poziom informacji powinien być zapewniony mieszkańcom poprzez dostęp do zestandaryzowanej i jawnej wiedzy, za jakie usługi płacą, jaka jest ich jakość, efektywność kosztowa oraz co wspierają ze swoich pieniędzy. Do danych powinni mieć dostęp wszyscy: członkowie wspólnot, samorządowcy, urzędnicy rządowi, naukowcy, trzeci sektor i firmy prywatne. Taka formuła stworzy dużo lepsze warunki mieszkańcom, samorządom oraz władzom centralnym do rzeczowego, merytorycznego oglądu i monitorowania sytuacji w sektorze samorządowym, a także podejmowania racjonalnych i uzasadnionych działań.

Należy ustalić nowy, dużo wyższy standard informacyjny danych dotyczących działalności sektora samorządowego: wchodzących w jego skład organizacji, zatrudnienia w nich, mienia, finansów oraz efektu realizacji zadań.

Warunkiem realizacji tych celów jest uporządkowanie sprawozdawczości JST oraz generalna rewizja danych administracyjnych zbieranych i upublicznianych w sprawie sektora samorządowego.

Główny Urząd Statystyczny (GUS) byłby odpowiedzialny za całość informacji płynących od wspólnot, uzyskując też dostęp do danych administracyjnych. Dla zaprowadzenia porządku, informacje muszą być agregowane na poziomie konkretnej jednostki samorządu, a nie docierać do odbiorcy kanałami od niej niezależnymi. Z danych opisujących instytucje samorządowe powinna być zdjęta tajemnica statystyczna, ponieważ są finansowane przez podatników, czyli obywateli i przedsiębiorców. Działalność każdej wspólnoty musi być prezentowana na ogólnopolskim portalu, prowadzonym przez GUS. Umożliwiałby on obywatelom zapoznanie się z efektami działania własnego samorządu i porównywanie go z innymi wspólnotami (ang. benchmarking), powszechnie stosowane w krajach anglosaskich i skandynawskich. Dostarczałby też danych do oceny sposobu wykorzystania zasobów samorządowych, co w wielu przypadkach mogłoby być korzystniejszym narzędziem do realizacji ogólnopaństwowych standardów niż odgórne ich forsowanie. Podobnie, zresztą, jak terytorialnego zróżnicowania kosztów realizacji zadań samorządowych.

W nadzorze nad działalnością JST należy w większym stopniu wykorzystywać istniejące instrumenty prawne. Zwłaszcza dotyczy to kompetencji Prezesa Rady Ministrów w systemie nadzoru.

Czytaj również