Samorząd jako spójny organizm

Drukuj

Warszawa foto RafalNowak.com 0048 601408155 raffoto@wp.plWspólnota samorządowa to skomplikowany byt. Jest konglomeratem różnych instytucji, działalności i usług służących mieszkańcom. Mimo konstytucyjnego wyposażenia w osobowość prawną, ustawy nie traktują konsekwentnie jednostki samorządu terytorialnego jako spójnego podmiotu. W 2,8 tys. samorządów działa 59 tys. jednostek organizacyjnych: jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. Choć nie posiadają osobowości prawnej, dysponują przypisanymi ustawowo atrybutami finansowej i administracyjnej samodzielności. Regulacje te sprawiają, że poszczególne jednostki organizacyjne funkcjonują w stanie oddzielenia od własnej JST. Zrozumiałej autonomii merytorycznej dyrektorów szkół, szefów placówek pomocy społecznej i innych instytucji towarzyszy niepotrzebna do realizacji zadań publicznych rola kierowników podmiotów gospodarczych. W takim stanie rzeczy jednostki organizacyjne stają się udzielnymi księstwami kierowników. Umacnia to dominację perspektywy resortowej w przeregulowanych ustawami i rozporządzeniami wspólnotach. Organizacyjne władztwo organów samorządowych jest pozorne, skoro ustawy automatycznie przekazują typowe jego kompetencje z poziomu samorządu do każdej jednostki organizacyjnej. Przyjęty model podraża koszty funkcjonowania wspólnot. Prowadzi do ogromnego zbiurokratyzowania i produkcji raportów (ok. 1,5 mln samych sprawozdań budżetowych rocznie), będących w dużej mierze konsekwencją samodzielności jednostek organizacyjnych. Utrudnione jest też wdrażanie jednolitych rozwiązań obsługowych i informatycznych.

Model wewnętrznie scalonego samorządu

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w uchwale z dnia 24 czerwca 2013 r. nr I FPS 1/13, rozstrzygając o podmiotowości podatkowej w VAT gminy, a nie jej jednostek budżetowych, potwierdził nieracjonalność obecnego modelu struktur w samorządach i jego sprzeczność. Jednostki budżetowe działają w imieniu i na rzecz samorządu. Utrzymują się z pieniędzy budżetu samorządowego, dysponują jego majątkiem i nie ponoszą żadnego ryzyka swojej działalności. Uchwała NSA pokazuje bezsens dalszego istnienia tak skonstruowanych jednostek organizacyjnych. Ich wyodrębnienie ze struktur samorządowych jest sztuczne i należy zakończyć ten stan.

Trzeba uczynić z JST jedną strukturę organizacyjną, podmiot gospodarki finansowej, podatnika, pracodawcę i płatnika, a także zharmonizować sposób klasyfikowania w REGON. Potrzebne jest usytuowanie kompetencji zarządczych na poziomie całego samorządu, a w ślad za tym pozostawienie odpowiedzialności za funkcjonowanie adekwatnej, efektywnej i skutecznej kontroli zarządczej tylko na poziomie JST. O delegowaniu uprawnień w obrębie wspólnoty (w tym do jej instytucji) i ich cofnięciu powinny decydować władze samorządowe.

Struktura organizacyjna

Statut, jaki aktualnie posiada JST, ma symbolizować jej samodzielność i integralność. Obecnie ustawy samorządowe deklarują, że ustrój danej JST określa statut, ale przeczą temu wymogi posiadania przez poszczególne jednostki budżetowe i zakłady budżetowe własnych statutów.

Nie ma powodów, aby po wdrożeniu zmian ustawowych tego rodzaju dokument istniał dla instytucji objętych budżetem samorządowym. Instytucje powoływane w drodze uchwały organu stanowiącego będą dalej funkcjonować, ale bez przymiotów obecnych jednostek organizacyjnych. W każdej z ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego (m.in. o samorządzie gminnym) należy zaakcentować, że samorząd w celu wykonywania zadań sam „ustala wewnętrzną strukturę organizacyjną”, zamiast „może tworzyć jednostki organizacyjne”, co stanowi adekwatniejszą realizację art. 169 ust. 4 Konstytucji.

Potwierdzeniem tych zmian powinno być określenie, że każda JST posiada jeden BIP, w którym prezentuje w jednolity sposób działanie wszystkich swoich jednostek. Nie może być osobnych biuletynów dla poszczególnych instytucji. W celu realizacji tego postulatu konieczna jest nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Gospodarka finansowa

JST jako taka powinna stać się podmiotem gospodarki finansowej. Całość działalności samorządu, a tym samym jego instytucji powinna zawierać się w budżecie danej wspólnoty. Dlatego w ustawie o dochodach JST należy przesądzić, że wszystkie wpływy zasilają budżet określonej wspólnoty. W ustawie o zamówieniach publicznych trzeba pozostawić jako zamawiającego JST, usuwając jej jednostki organizacyjne.

Z ustawy o finansach publicznych i powiązanych z nią aktów prawnych powinny zniknąć zapisy o jednostce budżetowej, zakładzie budżetowym i tzw. rachunku jednostki oświatowej. Zamiast tego organ stanowiący JST będzie mógł wybrać dla swoich instytucji formę gospodarowania brutto lub/i netto. Limit brutto będzie ustalany dla działalności, w której wysokość wydatków na dany cel jest niezależna od osiąganych z niej dochodów. Natomiast limit netto będzie górną granicą kosztów po odliczeniu dochodów bezpośrednio związanych z celem limitu. To limit najdogodniejszy dla instytucji, które prowadzą odpłatną działalność komunalną, np. przedszkoli czy zarządów nieruchomości. Limit netto będzie uniwersalną metodą wykonywania budżetu, zastępując zakład budżetowy i rachunek jednostki oświatowej. W gestii władz samorządowych będzie możliwość fakultatywnego ustalenia indywidualnego planu finansowego dla konkretnej instytucji (teraz obowiązkowo musi go mieć każda z jednostek organizacyjnych). Dzięki temu organ stanowiący JST mógłby określić poziom swobody na niższych poziomach operacyjnych oraz osoby odpowiedzialne za realizację poszczególnych pozycji w budżecie samorządowym. Przykładowo, kierownikowi danej instytucji będą mogły być przyznane zarówno limity brutto, jak i netto w wyraźnie zdefiniowanym zakresie. Takiej możliwości nie daje obecna ustawa o finansach publicznych.

Należy również odejść od sytuacji, w której każda jednostka organizacyjna może mieć swoją, odrębną praktykę zarządzania środkami publicznymi oraz ich ewidencjonowania. Organ wykonawczy, ustrojowo odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej JST, będzie miał za zadanie zorganizowanie obsługi kasowej i księgowej. Takie postanowienia powinny znaleźć się w ustawie o finansach publicznych. Równocześnie to do organu wykonawczego należałoby ustalenie polityki rachunkowości dla całej JST i odpowiedzialność za prowadzenie ksiąg rachunkowych. Musi to wynikać z zapisów ustawy o rachunkowości.

Podatnik

Ustawa o podatku od towarów i usług powinna wyraźnie określać, że to dana JST jako taka jest podatnikiem VAT. Jej też powinien być nadawany numer identyfikacji podatkowej (NIP). W nowej formule żadna z instytucji działających w obrębie samorządu nie będzie mogła mieć indywidualnego NIP. Analogicznie, samorząd będzie jednym podatnikiem każdej innej daniny. Przykładowo, zwolnienie podmiotowe w CIT czy podatku od nieruchomości od określonego typu posesji (m.in. budynek urzędu marszałkowskiego) nie powinno już dotyczyć indywidualnie samorządowych jednostek organizacyjnych.

Pracodawca

Dla wszystkich osób, zatrudnionych przez instytucje objęte budżetem samorządowym, pracodawcą powinna być cała JST. To wójt (burmistrz, prezydent miasta) będzie reprezentować gminę wobec jej pracowników. Do jego kompetencji musi należeć zatrudnianie i zwalnianie osób, w tym kierowników instytucji gminnych. Wójt będzie mógł upoważnić swojego zastępcę lub kierownika instytucji do realizowania tych zadań w jego imieniu. W obecnym kontekście ustrojowym, władza do zatrudniania i zwalniania w czytelny sposób powinna należeć do najważniejszego reprezentanta gminy, pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Nawet, jeżeli zatrudniać będzie upoważniona osoba, działa personalnie w jego imieniu. Kompetencja do prowadzenia polityki personalnej ma bowiem współgrać z osobistą odpowiedzialnością za nią. Końcową konsekwencję, także polityczną, będzie ponosił wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Postulowane zmiany wymagają nowelizacji aktów dotyczących zatrudnienia w samorządach, a także ustaw ustrojowych.

Płatnik zaliczek na PIT i składek ubezpieczeniowych

Skoro pracodawcą ma stać się JST, będzie ona również zobowiązana do odprowadzenia składek na ubezpieczenie społeczne i zaliczek na PIT od zatrudnionych osób. Płatnikiem przestanie być indywidualnie każda z instytucji (obecnie jednostki budżetowe i zakłady budżetowe), choć w deklaracjach do urzędów skarbowych i ZUS powinno być nadal podawane dokładne miejsce pracy zatrudnionego. Opisane zmiany wiążą się z korektami w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Klasyfikowanie w REGON

Modyfikacji wymaga sposób, w jaki GUS ujmuje w REGON samorządy. Po zmianach, instytucje działające w strukturze JST spełnią definicję „jednostek lokalnych” osoby prawnej. Obecne jednostki organizacyjne nie są tak klasyfikowane. Zgodnie z ustawą o statystyce publicznej, jednostką lokalną jest zorganizowana całość (zakład, oddział, filia) położona w miejscu zidentyfikowanym odrębnym adresem, pod którym lub z którego prowadzona jest działalność przez co najmniej jedną osobę pracującą. W związku z tym należy dokonać „migracji” samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w tym także placówek systemu oświaty, do kategorii jednostek lokalnych wspólnot. Zmiana porządkuje sposób ewidencji instytucji publicznych przez GUS. Wiąże się z nowelizacją ustawy o statystyce publicznej i rozporządzenia Rady Ministrów o REGON.

Czytaj również