Samorządowe jednostki budżetowe. Historia błędu strukturalnego

Drukuj

Od czasu restytucji, najpierw gminy, a od roku 1999 pozostałe samorządy terytorialne dzielą nieposiadające osobowości prawnej formy organizacyjne z sektorem państwowym. Wokół tej konstrukcji powstała ogromna nadbudowa – przepisy dotyczące tego, która działalność samorządu może bądź powinna być wykonywana w określonej formie organizacyjnej, funkcjonują pojęcia ustawowe kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych, powstały rozliczne i rozbudowane przepisy dotyczące zatrudniania i wynagradzania pracowników samorządowych, setki nazwanych rozporządzeniami stanowisk pracy.

uzyte-toryTak naprawdę samorządy nigdy nie posiadały istotniejszej, swobodnej możliwości kształtowania swoich wewnętrznych struktur organizacyjnych, gdyż ustawy przede wszystkim przewidywały funkcjonowanie jednostek budżetowych lub dekretowały istnienie w ramach tych struktur określonych placówek: ośrodków pomocy społecznej, domów pomocy społecznej, przedszkoli, zarząd dróg gminnych etc. Europejska Karta Samorządu Lokalnego wyraźnie wskazuje, że „jeżeli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie”. Prawo to nie zostało nigdy nie zostało zrealizowane, a fakt społeczny, jakim jest istnienie jednostek budżetowych, to rzeczywistość niepodważalna, a co gorsza, niepodawana refleksji przez setki tysięcy pracowników samorządowych i ludzi zajmujących się sektorem finansów publicznych.

Istnienie jednostek budżetowych per se jest nie tylko przejawem podejścia do funkcjonowania samorządów terytorialnych. Ma swoje określone konsekwencje techniczne, np. w kwestii podmiotowości podatkowej w VAT czy stosunku pracy, na gruncie rachunkowości. Właściwie tylko w polskim samorządzie to nie gmina jest pracodawcą, czy podatnikiem VAT, a urząd gminy czy zarząd dróg gminnych. Polski porządek prawny nie szanuje autonomii operacyjnej, narzucając samorządom daleko idącą organizację, co sprawia, że struktury wewnętrzne samorządu przypominają zbiór atomów – jednostek budżetowych, z których każda musi posiadać co najmniej swojego kierownika i głównego księgowego. Istnienie jednostki budżetowej jest też formą zabezpieczenia interesów określonych grup pracowniczych w samorządzie, np. pracowników pomocy społecznej. Jeżeli bowiem ustawa wspomina o organizowaniu danej działalności w formie jednostki budżetowej albo jednostki organizacyjnej, samorząd musi stworzyć taki byt.

Próżno szukać odpowiedników jednostek budżetowych w prawie administracyjnym czy finansowym innych państw. Nawet administracja dużych miast w zagranicznych samorządach nie składa się z setek czy tysięcy jednostek budżetowych. Samorządy zagraniczne, niezależnie od wielkości, mogą decydować, jak zorganizują swoją działalność, nie tylko tworząc struktury wielofunkcyjne, ale również decydując o ich zależnościach hierarchicznych i wyborze metod zarządzania. Nie jest to przypadek naszego kraju. Być może dlatego polska administracja samorządowa, żyjąc w nieuświadomionym problemie, jakim jest konstrukcja prawna „jednostki budżetowej” nie może nawet być oszczędna, dostosowując organizację wewnętrzną do potrzeb społeczności. Ma to swoje wszelkie następstwa związane z organizacją pracy, istotną formalizacją, zakonserwowaniem struktur, wysokimi kosztami stałymi i… nikłym outsourcingiem, wynikającym z potrzeby „wykarmienia” istniejących jednostek budżetowych. Konstrukcja „jednostki organizacyjnej do spraw” uniemożliwia tworzenie wspólnych „horyzontalnych” instytucji świadczących usługi mieszkańcom. Polskę sektorową ustawodawca odtworzył z dużym „sukcesem” w polskim samorządzie.

Cała wewnętrzna struktura organizacyjna samorządu mogłaby działać w mniej rygorystycznej i sformalizowanej postaci, będąc po prostu: departamentem, wydziałem, urzędem, centrum, ośrodkiem, przedszkolem, szkołą, zarządem, biurem, etc. Byt prawny samorządowej jednostki budżetowej ma jeszcze jedną daleko idącą konsekwencję – kierownik każdej z setek jednostek budżetowych ustala własną politykę rachunkowości. Nie istnieje zatem żadna jednolita polityka rachunkowości podmiotu, jakim jest samorząd terytorialny. Nie jest również możliwe racjonalne scentralizowanie odpowiedzialności za finanse.

Retorycznie można zapytać, czy w ustawach ustrojowych nie można by po prostu stwierdzić, że „samorząd terytorialny ustala swą wewnętrzną strukturę organizacyjną, która objęta jest budżetem” i zrezygnować z konstrukcji jednostki budżetowej odpowiednio zmieniając i wyszczuplając ustawę o finansach publicznych i inne akty prawne. Pozwoliłoby to zrealizować – z pożytkiem dla państwa i samorządów – wiele postulatów, które tylko częściowo pojawiły się w tym tekście. Trzeba jednak odwagi i zrozumienia, że w świecie zinformatyzowania możliwe jest podejście do samorządów terytorialnych jako osób prawnych, gwarantujące im realne przymioty tejże osobowości i samodzielności ustrojowej (rzekomo) realizowanej przepisami ustawowymi i wykonawczymi.

Czytaj również