Słabe fundamenty sektora finansów publicznych

Drukuj

W aktualnym działaniu sektora publicznego w Polsce można wyróżnić pięć najpoważniejszych mankamentów: oderwanie kwestii finansów publicznych od zarządzania administracją; za sztywne i szczegółowe regulacje prawne, określające struktury państwa; zbyt duża ilość instytucji publicznych; źle funkcjonujące ministerstwa, prowadzące do spadku jakości pracy urzędników i niedostatku wizjonerów; brak dostępu do informacji o podmiotach państwowych, co nie pozwala uzyskać całościowego obrazu kondycji państwa. Reforma finansów publicznych musi zawierać równoległe przebudowywanie architektury państwa.

Twin towers, Łódź. Fot. Rafał Nowak.Zarządzanie finansami publicznymi oparte jest na anachronicznych regułach, mających swą genezę w latach 50. XX wieku. Jest to odległe od współczesnych modeli, wzorowanych na biznesie (widać to zwłaszcza w sposobie prowadzenia rachunkowości, nie uwzględniającym choćby amortyzacji). Nie skorzystano z doświadczeń koncepcji New Public Management oraz Whole of Goverment, proponujących zintegrowane podejście do sektora publicznego. Do poważnych zaburzeń systemu finansów publicznych zaliczyć można także brak przejrzystości instytucjonalnej państwa.

Mamy do czynienia z rozproszeniem większości przepisów prawa, na czele z tymi, które dotyczą gospodarki finansowej. Brakuje jednej ustawy regulującej całe zarządzanie sektorem finansów publicznych. Obecne prawodawstwo traktuje jego poszczególne elementy oddzielnie, wprowadzając wycinkowe i fragmentaryczne przepisy. Nie zostały stworzone regulacje ogólne, administracja działa skrępowana gorsetem detalicznych rozwiązań instytucjonalnych, organizacyjnych i strukturalnych.

Dotacje podmiotowe okazały się podstawą funkcjonowania wielu instytucji państwowych, pokrywając koszty ich bieżącego funkcjonowania, w tym także rozrastającej się administracji. Tymczasem stały dopływ pieniędzy na bieżącą działalność organizacji blokuje ich kreatywność, rozwój i nie mobilizuje do poszukiwania środków na zewnątrz. Przeznaczenie dotacji podmiotowych jest stałe, bez możliwości gospodarowania nim w miarę potrzeb, np. przeznaczania nadwyżek na inwestycje. Dotacje celowe, nakładające obowiązek sformułowania projektu i rozliczane za efekty, są przydzielane rzadziej.

Próby wprowadzenia budżetu zadaniowego oraz innych koncepcji zaczerpniętych wyrywkowo z postulatów NMP okazały się porażką – był to rodzaj „nakładki”, zastosowanej na źle funkcjonujące mechanizmy, który nie mógł skorygować wadliwych podstaw systemowych. Również dotychczasowe koncepcje sprawozdawczości, bazujące na wysokim stopniu agregacji danych nie sprawdziły się. Brak ujednoliconej rachunkowości (czy wręcz wprowadzenia rachunkowości memoriałowej) komplikuje kontrolę nad podmiotami.

Sprawy gospodarowania mieniem Skarbu Państwa zostały uznane za oddzielne od kwestii finansów publicznych, mimo że Konstytucja traktuje sprawy finansów publicznych za je również obejmujące (Art. 128 dotyczący organizacji Skarbu Państwa znajduje się w Rozdziale X Finanse Publiczne). W zakres Skarbu Państwa nie wchodzi problematyka gospodarowania mieniem samorządowym.

Daniny publiczne nie są wyróżnionym elementem sektora publicznego, a sprawy dotyczące wykonywania budżetu państwa oraz systemu finansowania sfery państwowej i samorządu terytorialnego są niejasno rozdzielone między dział budżetu i finansów publicznych.

Legitymizuje się istnienie uznaniowych para-podatków i opłat czy składek, które w istocie są podatkami, np. składek na ubezpieczenie zdrowotne, abonamentu RTV, opłat skarbowych, środowiskowych, administracyjnych, a nawet za za recykling aut. Polityka fiskalna państwa jest niespójna, zmienna i bardzo rozbudowana.

Głównym usługodawcą stał się obecnie samorząd terytorialny, który realizuje większość zadań państwowych z zakresu edukacji, opieki społecznej, transportu publicznego czy zdrowia. System redystrybucji środków, które otrzymuje z budżetu państwa, jest niedostosowany do potrzeb, zbyt sztywny i oparty jedynie na kryteriach ilościowych (np. subwencja oświatowa uzależniona jest od liczby dzieci w wieku szkolnym, a nie jakości nauczania). Samorząd nie dostaje niezbędnej swobody w zarządzaniu własną organizacją, przez co nie może oszczędzać, ani nie jest motywowany do zwiększania efektywności. Brak podatku lokalnego, stanowiącego wydzieloną część PIT, jak ma to miejsce w krajach skandynawskich, powoduje niemożność powiązania dochodów ze sprostaniem oczekiwaniom obywateli – mieszkańców danej gminy.

Czytaj również