Sprawozdawczość i monitorowanie samorządów

Drukuj

fot. Rafał NowakNależy ustalić nowy, dużo wyższy standard informacyjny danych dotyczących działalności sektora samorządowego: wchodzących w jego skład organizacji, zatrudnienia w nich, mienia, finansów oraz efektu realizacji zadań. Informacje powinny być ogólnodostępne i prezentowane publicznie. Skorzystają na tym zainteresowani obywatele, organizacje trzeciego sektora, firmy, władze samorządowe i urzędnicy rządowi.

Biuletyny informacji publicznej (BIP) tylko pozornie zapewniają szeroką i szczegółową wiedzę o funkcjonowaniu struktur samorządowych. Po pierwsze, nie ma ujednolicenia informacji, więc dane prezentowane na nich nie są porównywalne. Po drugie, nie każda jednostka wywiązuje się z obowiązku umieszczania tam zapisów. Po trzecie, nie tylko zakres, ale i standard przedstawianych danych pozostawia wiele do życzenia. Poza tym BIP ma być prowadzony przez indywidualne jednostki organizacyjne, co sprawia, że na poziomie całego samorządu nie pokazuje się danych szeroko opisujących jego działalność, a BIP urzędu samorządowego odsyła do BIP tych właśnie jednostek organizacyjnych. Formuła BIP w samorządach nie jest wystarczająca dla uzyskania adekwatnych danych o zasobach i działaniu ich struktur. Zresztą, same władze lokalne nie dysponują pełną informacją o działaniu swoich instytucji. Te bowiem często raportują się urzędom rządowym samodzielnie, bez pośrednictwa swoich władz. Nie ma również wiedzy, jaka jest skala sprawozdawczości oraz z jakimi obciążeniami dla władz samorządowych się wiąże. Wystarczy wspomnieć, że rocznie samorządy tworzą 1,5 mln sprawozdań budżetowych. Ewaluacja działań samorządów oraz prowadzenie różnych analiz dotyczących funkcjonowania władz lokalnych jest mrzonką. Ogranicza to możliwość prowadzenia tzw. polityki opartej na dowodach (ang. evidence-based policy). Problemem jest rozproszenie danych o instytucjach samorządowych oraz niesatysfakcjonujący sposób ich przedstawiania.

GUS prowadzi rejestr REGON i regularnie zbiera informacje od podmiotów gospodarki narodowej – prywatnych i publicznych. Są to dane o formie organizacyjnej, siedzibie, zatrudnieniu, majątku etc. Nie wiadomo jednak, ile jest czynnych podmiotów sektora publicznego. Sami pracownicy GUS sugerują zresztą dużą ostrożność, jeżeli chodzi o korzystanie z danych REGON. Wycinkowe informacje o działaniu specyficznych administracji lub innych struktur samorządowych są w posiadaniu innych ministerstw, przede wszystkim Ministerstwa Edukacji Narodowej (System Informacji Oświatowej), Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (rejestr instytucji kultury), Ministerstwa Skarbu Państwa i Ministerstwa Zdrowia (Rejestr Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą). Brakuje zgromadzonych w jednym miejscu kompletnych i aktualnych danych o zatrudnieniu, finansach i mieniu poszczególnych instytucji, mimo że dużą ich część regularnie pozyskuje się w programie badań statycznych. Dane GUS objęte są tajemnicą statystyczną, tak jakby instytucje samorządowe były tym samym, co podmioty prywatne. Rządzący są pozbawieni informacji, a więc podstawowego narzędzia pozwalającego na kreowanie i realizację polityk publicznych. Z kolei obywatele nie mają możliwości bliższego przyjrzenia się strukturom, które utrzymują ze swoich podatków.

Choć GUS podaje w Banku Danych Lokalnych ogólną informację o sektorze samorządowym (liczbie podmiotów i zatrudnionych w nich), w samym roczniku statystycznym opisuje organizację państwa dużo węziej. Poza podaniem liczby samorządów i sołectw, brak choćby wzmianki o liczbie organizacji wchodzących w jego skład. Jest tylko informacja o urzędnikach i osobach piastujących funkcje polityczne. W samej formule rocznika wyraża się perspektywa resortowa. Jednostki samorządowe utożsamiane są z urzędami samorządowymi, a inne fragmenty struktur publicznych opisuje się tylko przy okazji prezentowania dziedzin branżowych: szkolnictwa, kultury, zdrowia czy pomocy społecznej. W tym ujęciu trudno o jakość informacyjną. Konieczne są więc następujące po sobie poniżej wymienione działania, w których kluczową rolę wykonawczą powinien odegrać Główny Urząd Statystyczny.

Dostęp do danych jednostkowych poprzez ograniczenie tajemnicy statystycznej

Zbierane w badaniach statystyki publicznej dane indywidualne dotyczące każdej jednostki samorządu terytorialnego, jej instytucji lub podmiotu mającego dominującą własność samorządową (spółki prawa handlowego, fundacji itd.) powinny być ujawnione i udostępnione w sposób zdezagregowany, czyli oddzielnie o każdej organizacji. Prawo musi zagwarantować wszystkim wgląd w te informacje, tym bardziej, że proces ich zbierania jest finansowany z pieniędzy podatników. Tajemnica statystyczna nie powinna mieć zastosowania do podmiotów publicznych, a najwyżej w jakiejś mierze w stosunku do osób zatrudnionych w instytucjach publicznych, ale też w bardzo nielicznych kwestiach.

Dostęp GUS do danych administracyjnych

Równocześnie z ograniczeniem tajemnicy statystycznej w odniesieniu do działalności podmiotów samorządowych, GUS powinien uzyskać ustawowy dostęp do danych z rejestrów administracyjnych prowadzonych przez instytucje rządowe. Informacje te uzupełniałby dane z badań statystycznych wykonywanych przez GUS. Dużo łatwiejsze byłoby wówczas integrowanie strumieni danych. W sytuacji dostępu do danych administracyjnych możliwe byłoby też lepsze profilowanie poszczególnych badań statystyki publicznej.

Państwowy portal prezentujący działalność samorządów

Dane o funkcjonowaniu każdego z samorządów powinny być dostępne na jednym ogólnopolskim portalu. Umożliwiałby on obywatelom zapoznanie się z efektami działania własnego samorządu, porównanie go z innymi wspólnotami (coraz powszechniej stosowany na zachodzie benchmarking) oraz ocenę sposobu wydawania pieniędzy publicznych. Nic tak dobrze nie motywuje do poprawiania jakości usług czy brania pod uwagę opinii mieszkańców przez władze lokalne, jak pewnego rodzaju konkurencja. Kluczem do jawności jest zapewnienie mieszkańcom dostępu do zestandaryzowanej wiedzy, za jakie usługi płacą i co jest wspierane z ich pieniędzy. Na wzór norweskiego systemu raportowania samorządów KOSTRA, portal gwarantowałoby powiązanie danych finansowych z informacjami (przede wszystkim Głównego Urzędu Statystycznego) o zadaniach samorządowych, jak również zaangażowanych zasobach, w tym personelu.

Czytaj również