Sprawy Ministerstwa Skarbu Państwa

Drukuj

Przez ponad 20 lat towarzyszący przemianom gospodarczym proces prywatyzacji i komercjalizacji byłych PRL-owskich jednostek gospodarki uspołecznionej stanowił sferę zawszę gwarantującą utrzymanie najwyższych pozasportowych emocji. Nie inaczej jest obecnie. Wystarczy wspomnieć, że w podmiotach należących do państwa, lub w których posiada ono udziały, w grę wchodzi blisko 2600 stanowisk w radach nadzorczych, ale nie tylko w spółkach, również w fundacjach. Ponad 940 z nich przysługuje Ministerstwu Skarbu Państwa. Większość, bo blisko 1800 osób to reprezentanci w spółkach akcyjnych (około 34% z MSP), a 670 w spółkach z o.o. (38% z MSP). W zbiorczej liczbie na stronie MSP nie podano ilości stanowisk w 25 przedsiębiorstwach państwowych. Przyjmując bardzo ostrożnie, że każdy z 2600 członków rady nadzorczej kosztuje dany podmiot średnio 24 tys. zł rocznie, daje to niemałą kwotę ok. 62 mln zł.

Dla urzędników MSP odpłatność za udział w radach nadzorczych spółek posiada niebagatelne znaczenie. Zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że MSP ma najniższe przeciętne miesięczne wynagrodzenie ze wszystkich ministerstw i KPRM: 5235 zł (z „trzynastką”). W kolejnym od dołu listy Ministerstwie Zdrowia przeciętne wynagrodzenie to już 5511 zł. Siłą rzeczy daleko MSP do średniej dla wszystkich urzędów, która wynosi 6803 zł. Nadzorowane podmioty jawią się jako poligon doświadczalny dla prowadzonych z różnym powodzeniem „masowych ćwiczeń z ładu korporacyjnego”.

Oczywiście, nie należy sprowadzać wszystkiego do mniej lub bardziej bezpośrednich korzyści grup interesu związanych z własnością Skarbu Państwa. W przypadku podmiotów, na które wpływ posiada państwo, warto postarać się o pogłębione spojrzenie. Przede wszystkim trudno przyjąć, że kiedykolwiek osiągnięty zostanie konsensus co do roli i obecności państwa w gospodarce. A ta sprawowana jest przecież głównie poprzez własność Skarbu Państwa. Nawet przy posiadaniu takiej ambicji, czujne oko Komisji Europejskiej nie pozwoli na jawne i szerokie preferencje prawne, z których korzystałyby gospodarcze podmioty państwa. Dlatego potrzebują one naprawdę dobrych zarządzających. Nie będzie aktu, który symbolicznie kończyłby proces prywatyzacji czy komercjalizacji. Ponadto, nie można wykluczyć, że w przyszłości w określonych warunkach zewnętrznych lub wewnętrznych, racjonalnym będzie powołanie przez Skarb Państwa nowych firm. Tylko pozornie więc wyczerpuje się misja, która obecnie powierzona jest w strukturach rządowych MSP. Zresztą, po zmianie ustawy o działach administracji rządowej, która weszła w życie z początkiem tego roku, resort gospodarując mieniem Skarbu Państwa, będzie – co zaakcentowała nowelizacja – „wykonywał prawa majątkowe i osobiste przysługujące Skarbowi Państwa”. Komercjalizacja i prywatyzacja to część szerszej kompetencji MSP, która obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. W ich ramach prowadzi chociażby zbiorczą ewidencję majątku Skarbu Państwa, a Sejmowi przedstawia coroczne sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa.

Gdy ogniskuje się uwagę na istniejącym nieprzerwanie od października 1996 r. MSP jako takim, znika szersza perspektywa. Ta zaś ujawnia potencjalne napięcia i słabości płynące z utrwalonego podziału kompetencji w ramach rządowej administracji centralnej oraz innych uwarunkowań instytucjonalnych.

Pierwsza obserwacja dotyczy szczególnej konwencji polegającej na nietraktowaniu reprezentantów innych resortów w radach nadzorczych jako „przedstawicieli Skarbu Państwa”. A przecież reprezentanci Ministra Finansów czy Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie działają w próżni. Oni również winni reprezentować interes Skarbu Państwa, niezależnie od ministerialnych barw. Fakt reprezentantów różnych ministerstw w radach nadzorczych to źródło napięcia systemowego, bo skoro MSP ma być menadżerem własności państwowej, to w czyim interesie działają nominowani przez swoich ministrów urzędnicy? Reprezentują wąski interes swojego urzędu. W niekończącej się grze ścierających się interesów to kolejny punkt dla Polski resortowej.

W radach nadzorczych zasiada wielu wyższych urzędników administracji ministerialnej, co również generuje swoiste napięcie w obszarze spraw dotyczących zarządzania majątkiem państwa. Dla wielu dyrektorów generalnych i dyrektorów komórek organizacyjnych (departamentów i biur) to dodatkowe źródło dochodów. Nie będą oni orędownikami pozbywania się udziału państwa w spółkach.

Przedmiotem nieujawnionego sporu może być rola spółek, wynikająca z różnych oczekiwań ministerstw i ich reprezentantów. Rokrocznie dywidendy i wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, jak również dywidendy z tytułu posiadanych przez Skarb Państwa akcji i udziałów w spółkach to kilka miliardów złotych. W 2011 dochody budżetowe z tego tytułu wyniosły 6,1 mld zł, czyli o około 2/3 więcej niż prognozowano w ustawie budżetowej. W radach nadzorczych przedstawiciele MF będą rzecznikami raczej krótkotrwałych korzyści budżetowych: natychmiastowej realizacji dochodów w postaci dywidend i wpłat z zysku. Ale w grę wchodzą również wpływy budżetowe z CIT, szczególnie w przypadku największych spółek państwowych. Może to stanowić barierę dla rozwoju spółek posiadających ku temu potencjał. Potrzeby budżetu państwa mogą stać w konflikcie z oczekiwaniem przedstawicieli MSP. Analogicznie będzie z kwestią realizacji przychodów z prywatyzacji: z 13 mld zł wpływów, 6,3 mld zł trafiło do budżetu państwa, a pozostałe środki rozdzielone zostały pomiędzy 8 funduszy.

Niewytłumaczalne, ale systemowe „niezazębianie” się spraw finansów i majątku państwa obrazuje brak w materiałach dołączanych do sprawozdania z wykonania budżetu państwa informacji o stanie mienia państwowego. Dodaje się tylko ocenę przebiegu prywatyzacji majątku Skarbu Państwa (wymóg art. 182 ustawy o finansach publicznych). To tak, jakby spółka kapitałowa nie podała w swoim sprawozdaniu rocznym informacji o majątku i źródłach jego sfinansowania. Ale polski ustawodawca zawsze uznawał, że taka informacja nie jest konieczna do udzielania Radzie Ministrów przez Sejm absolutorium z wykonania ustawy budżetowej. Ta dobra zasada obowiązuje dla zatwierdzenia wykonania budżetów samorządowych i powinna być również przyjęta dla budżetu państwa. Obecnie, z perspektywy oceny sytuacji ogólnej państwa trudno więc poddać rzetelnej ocenie wzajemne zależności pomiędzy stanem finansów a majątkiem państwa. Tę nieciągłość należałoby definitywnie wyeliminować.

„Prosta” likwidacja MSP i przekazanie funkcji nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa do sektorowych ministerstw oznacza zaproszenie do konfliktu pomiędzy rolą regulacyjną resortu a właścicielską. Jest krokiem w kierunku podtrzymania nadal dużej etatyzacji państwa. Namiastka powrotu do czasów gospodarki uspołecznionej, choć oczywiście mniejszej. Wzmocni to siłę Polski „resortowej”, a z nią wpływowych grup interesu. Będzie też działaniem na rzecz głębszej petryfikacji odrębności i separatyzmów resortów, które są największą barierą do prowadzenia koherentnej polityki każdej Rady Ministrów, tym bardziej w warunkach rządów koalicyjnych. Taka decyzja sprawiłaby, że na skuteczność ministrów jako odpowiadających za wycinek pracy Rządu rzutowałby nie tylko „balast” podlegającej im administracji, ale dodatkowo szereg dodanych do niej podmiotów gospodarczych. Czy warto eksperymentować z tworzeniem w Polsce jeszcze trudniejszych warunków do zarządzania sprawami publicznymi?

Co więcej, nasuwa się pytanie, co zrobić z niedopracowaną systemowo funkcją MSP jako odpowiadającego za sprawy mienia państwowego. Wydaje się, że sprowadzenie spraw nadzoru nad mieniem państwa do własności w podmiotach jest z założenia wadliwe. MSP jako takie mogłoby nie istnieć. Nie zmienia to faktu, że zagadnienia, którymi się zajmuje, powinny w całości znaleźć się w gestii jednego ministerstwa. Możliwe, że potrzebne jest włączenie kompetencji MSP do MF. To krok przybliżający do dużo lepszej koncepcji zintegrowanego zarządzania finansami i majątkiem państwa. Być może na kanwie dyskusji wokół MSP odżyje pomysł przedwojennego Ministerstwa Skarbu.

Są też inne grzechy, odzwierciedlające problem z polskim sektorem publicznym: zarówno ze stron internetowych MSP, jak i BIP oraz stron poszczególnych podmiotów nie sposób uzyskać koherentnych i ujednoliconych informacji. Nie ma też jakiegokolwiek kryterium w przedstawianiu spółek. W sferze prezentacji danych panuje wolna amerykanka: niektóre spółki (np. Kopalnia Soli w Wieliczce) dokładnie prezentują swą strukturę, liczbę i personalia członków rady nadzorczej, inne używają BIP i podają do niego odnośnik (np. Centrum Techniki Okrętowej), zaś kolejne nawet nie wpisują składu swego zarządu, o radzie nadzorczej nie wspominając (tych jest zdecydowana większość).

Brakuje też wiedzy o oddziałach, zakładach, ośrodkach i spółkach, które wiele podmiotów ma pod sobą. Docieranie w dół drabiny powiązań właścicielskich jest niemal niemożliwością, podczas gdy to również powinno być przez państwo identyfikowane – każdy nowo tworzony podmiot oznacza dalsze miejsca w radach nadzorczych, co w skali całego kraju idzie znów w setki stanowisk. W ten sposób rozrasta się w Polsce niemierzalny i niekontrolowany sektor publiczny.

Ale oddalając się od rozważań nad przyporządkowaniem kompetencji dotyczących mienia państwowego na poziomie władz centralnych, ponad wszystko potrzebna jest całościowa polityka państwa, w której klarownie zdefiniowane są oczekiwania wobec poszczególnych podmiotów gospodarczych znajdujących się w jego władaniu. Należy wybrać jedną z dróg: prywatyzacji, komercjalizacji, dostawcy tanich usług publicznych czy też roli spółki jako narzędzia zagranicznej ekspansji gospodarczej. Potrzeba takiej polityki jest obecnie szczególnie silna, bo umocowanie członków rad nadzorczych tylko potęguje sprzeczności interesów.

Czytaj również