Szerokie spojrzenie na sektor publiczny

Drukuj

Sprawy struktur, finansów i majątku państwa pod jednym ministrem

Tekst proponuje utworzenie w miejsce dotychczasowych trzech działów – administracja publiczna, budżet i finanse publiczne – jedynie dwóch: sektor finansów publicznych i daniny publiczne. Równocześnie postuluje, aby połączeniu spraw ustrojowych i finansowych administracji publicznej w dział sektor finansów publicznych towarzyszyło jasne i rozłączne określenie zagadnień, które obecnie zawarte są w działach budżet i finanse publiczne. Porządkujące zmiany dotyczą też wskazania, iż dział Skarb Państwa obejmuje problematykę gospodarowania mieniem samorządowym. Poniższe propozycje stwarzają warunki do bardziej elastycznego kształtowania zakresu działania członków Rady Ministrów, a więc wzmacniają filozofię ustawy o działach administracji rządowej. Mogą być również przyczynkiem do zakreślenia nowego podziału zadań, za których realizację odpowiadają obecnie Minister Finansów, Minister Spraw Wewnętrznych oraz Minister Administracji i Cyfryzacji.

Mankamenty ustaw

Na jakość działania administracji ministerialnej, której kompetencje obejmują szeroko pojmowane sprawy sektora publicznego, negatywnie rzutują niektóre przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji publicznej (dalej: UDz) oraz powiązane z nimi przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: UFP). Niekorzystne są:

  1. traktowanie przez ustawodawcę kwestii działu administracja publiczna (art. 6 UDz) jako zagadnień oddzielnych od spraw objętych działami: budżet (art. 7 UDz) i finanse publiczne (art. 8 UDz), choć są to sprawy dotyczące kształtu i zasad funkcjonowania sektora finansów publicznych;

  2. niejasno przeprowadzona linia demarkacyjna pomiędzy zakresem działów: administracja publiczna, budżet i finanse publiczne. Chodzi tu o rozdzielenie odpowiedzialności za:

  • kwestie nadzoru i kontroli działalności – także finansowej – w ramach sektora finansów publicznych pomiędzy ww. działami (art. 6 ust. 2 versus art. 7 pkt 1 versus art. 8 ust. 2 pkt 10a UDz),
  • sprawy dotyczące wykonywania budżetu państwa pomiędzy dwa działy: budżet i finanse publiczne (art. 7 pkt 1 i 3 versus art. 8 ust. 1 UDz),
  • system finansowania sfery państwowej i samorządu terytorialnego pomiędzy dwa działy: budżet i finanse publiczne (art. 7 pkt 2 versus art. 8 ust. 2 pkt 4 UDz);
  1. trwałe ustawowe rozstrzygnięcie, iż za trzy działy: budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe odpowiada Minister Finansów (art. 4 ust. 4 UDz i art. 2 ust. 1 UFP), co petryfikuje istnienie od lat w obecnym kształcie największego urzędu centralnego – Ministerstwa Finansów;

  2. uznanie spraw gospodarowania mieniem Skarbu Państwa za oddzielnych od kwestii finansów publicznych, mimo że Konstytucja traktuje sprawy finansów publicznych za je również obejmujące (vide: art. 218 ustawy zasadniczej);

  3. niedostateczne zaakcentowanie, iż dział Skarb Państwa zawiera również kwestie dotyczące mienia samorządu terytorialnego (art. 25 UDz), bo przecież samorząd terytorialny to zdecentralizowana forma działalności państwa.

Rekomendacje dotyczące ustaw. Krok pierwszy

W obrębie spraw, za które odpowiadają cztery resorty: Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Skarbu Państwa, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji możliwe jest dokonanie lepszego podziału odpowiedzialności. Środkiem do tego celu powinna być nowelizacja wybranych przepisów UDz i powiązanych z nimi przepisów UFP, a także konsekwentne zmiany innych ustaw, obejmujące:

  1. zastąpienie działów administracja publiczna i budżet nowym działem – sektor finansów publicznych, w obrębie którego znalazłaby się ogólna odpowiedzialność za kształtowanie zasad funkcjonowania, finansowanie i nadzór nad całym sektorem finansów publicznych (ze szczególnym uwzględnieniem wydatków publicznych). Zmiana wiązałaby się z przydzieleniem do nowego działu pomniejszych spraw z obecnego działu finanse publiczne,

  2. zastąpienie działu finanse publiczne działem daniny publiczne, który objąłby sprawy podatków, opłat, składek i innych danin publicznych, jak również realizację i egzekucję tego rodzaju dochodów. Propozycja motywowana jest faktem, iż za pobór większości danin publicznych odpowiadają służby państwowe,

  3. rezygnację z zapisów, iż Minister Finansów jest ministrem odpowiedzialnym za określone działy, co sprawia, że nie jest możliwe – bez zmiany ustawowej – inne rozdzielenie zadań pomiędzy członków Rady Ministrów. W obecnym stanie prawnym, do zakresu działania Ministra Finansów nie może być dodany np. dział administracja publiczna,

  4. wskazanie, iż dział Skarb Państwa obejmuje również problematykę gospodarowania mieniem jednostek samorządu terytorialnego.

Rekomendacje dotyczące zakresu działania ministrów. Krok drugi

Nowelizacja przepisów ustawowych umożliwi większą elastyczność w przydzielaniu członkom Rady Ministrów odpowiedzialności za poszczególne działy administracji rządowej, kluczowe ze względu na działanie sektora publicznego. Obecny, ustawowo zdeterminowany podział kompetencji nie tworzy warunków do skoncentrowania odpowiedzialności za sprawy dotyczące struktur, finansów i majątku państwa.

Biorąc pod uwagę wyzwania, jakim będzie musiało sprostać państwo w obszarze sektora publicznego, korzystnym byłoby, aby Minister Finansów odpowiadał za działy: sektor finansów publicznych, daniny publiczne, instytucje finansowe i Skarb Państwa. Warunkiem skutecznego przeprowadzenia zmian jest głębokie przeorganizowanie Ministerstwa Finansów w urząd o czterech wyraźnie wyodrębnionych pionach merytorycznych, jak również delegowanie zadań o charakterze wykonawczym (nie systemowym!) do utworzonych w tym celu jednostek budżetowych (vide: art. 12 UFP), np. agencji zarządzania finansami państwa (dział sektor finansów publicznych), agencji do spraw podatkowych(dział daniny publiczne). W tej chwili, w Ministerstwie Finansów zadania te są – często bez większej konsekwencji i przy braku spójnej koncepcji organizacyjnej – rozczłonkowane pomiędzy szeregiem komórek organizacyjnych. Ten stan rzeczy można opisać mianem „rozproszonych narośli”.

Czytaj również
  • olo

    Moja pierwsza reakcja na Waszą propozycję jest ostrożna. Ja na sprawę patrzę z perspektywy kwestii samorządowych. Tutaj,- w czasach, kiedy mam z nimi bezpośrednią styczność – ćwiczyliśmy trzy rozwiązania (URM, MSWiA, MAiC). Wy, w gruncie rzeczy, proponujecie czwarte – w MF. Ma to oczywiste zalety, tj. nierozłączanie spraw ‚merytorycznych’ i finansowych. Zresztą taki układ nie jest czymś niespotykanym w Europie. Ale jest chyba tak, że ustawienie danego działu w strukturze ministerstw powinno zależeć od programu rządu. Tu uwaga, że Wasz pomysł z „rozbrojeniem” władztwa ministra finansów jest ogromnie ciekawy, chociaż ja sobie słabo wyobrażam premiera, który daje różnym ministrom działy: sektor finansów publicznych i daniny publiczne.
    Rzeczywiście, jak pokazujecie, rzecz polega chyba na lepszym zdefiniowaniu samych działów. Ale tu jeszcze bym dyskutował. Czy utopienie problemów samorządu terytorialnego w dziale sektor finansów publicznych nie przyniosłoby podobnego – a trwalszego, gdyż ustawowego – efektu, jak stworzenie MSWiA, gdzie samorząd był tylko tym ‚i A’ i był traktowany po macoszemu?
    Trochę się obawiałbym poszerzenia działu skarb państwa o mienie samorządowe – bo tu poszlibyśmy w odwrotną stronę, tj. dołożylibyśmy kolejny resort, który znęca się nad JST.
    No właśnie, tak naprawdę, to chyba korekty działów chyba są mniej ważne niż konieczność przełamania ‚resortowości’, czyli próby wymuszenia realnej współpracy pomiędzy działowymi ministrami i ich jednolitego działania

  • StanisławT

    Dziękuję za komentarz i ad vocem. Po pierwsze, nie jest nam odległa myśl, by istniało osobne ministerstwo ds. podatków i ministerstwo ds. sektora publicznego. To teraz nie jest możliwe, dlatego istnieje pokusa, by ta część, która odpowiada za wydatki publiczne i budżet naciskała kolegów od podatków, by „zintensyfikowali” działania „na odcinku” poboru tych danin. Po drugie, nie obawialibyśmy się odpowiedzialności jednego resortu za sprawy publiczne. Państwo jest jedno, choć ma różne struktury. Państwa zatrudnia, choć w różnych jego strukturach. Mienie publiczne jest także jedno, choć u różnych właścicieli etc. Obecnie Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji jest za słabe, aby móc brać pełną odpowiedzialność za funkcjonowanie samorządów, a Ministerstwo Finansów, które miałoby taki potencjał faktyczny, nie będzie tego robić, bo nie musi za bardzo martwić się samorządami. Do czasu. Proszę zauważyć, że w krajach, w których istnieje specjalne ministerstwo ds. samorządów, odpowiada ono również za finanse samorządowe. Tak nie jest w Polsce. Poza tym, kto odpowiada za determinowane przepisami ramy dla polityki kadrowej w sektorze rządowym i samorządowym. Nam nie wydaje się, aby istniał właściciel. Problemu resortowości nie rozwiążemy prostymi metodami. To wymaga przebudowy całego centrum rządu. A to już zupełnie inna historia. Choć warta napisania.