Szkoła jako instytucja samorządowa

Drukuj

W ustawie o samorządzie gminnym oraz powiatowym zawarto przepis, zgodnie z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zatem na gruncie tej ustawy przyjmuje się wyłącznie możliwość tworzenia jednostek organizacyjnych. Na poziomie gminnym dotyczy to prowadzenia przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów, a na poziomie powiatowym – szkół ponadgimnazjalnych.

Hamburg. Fot. Agata Dąmbska.Takie ujęcie systemu oświaty wynika przede wszystkim z faktu, iż wydaje się, że realizacja zadania „kształcenia” jest z powodów ekonomicznych i społecznych najefektywniejsza w postaci zorganizowanej. Odbywa się ona od początku zrodzenia się „oświaty” w formach instytucjonalnych, tj. szkołach itp.

Ponadto w polskiej doktrynie prawa wskazuje się, że „do zadań administracji publicznej może należeć, miedzy innymi (…) zapewnienie oświaty. Do realizacji tych zadań organy administracji nie są przystosowane, muszą więc powołać rożnego rodzaju jednostki organizacyjne, które dysponują odpowiednim majątkiem i bazą techniczną, a także odpowiednimi kadrami. Jednostki te, aby móc prawidłowo realizować te zadania, muszą posiadać samodzielne kierownictwo; (…) Realizacja takich zadań wymaga pewnego władztwa kierownictwa placówki nad użytkownikiem (np. kierownictwa szkoły nad uczniem) (…). Dlatego też nadaje im się prawną postać tzw. zakładu administracyjnego, zwanego też zakładem użyteczności publicznej” (Prawo Administracyjne pod red. Marka Wierzbowskiego). Jako zakład administracyjny należy rozumieć „zespół środków osobowych i rzeczowych, w ręku państwa lub innego podmiotu administracji publicznej, trwale przeznaczony do spełniania szczególnych celów publicznych”. W przywołanym podręczniku pod red. Marka Wierzbowskiego mówi się, że „przez zakład w prawie administracyjnym rozumiemy względnie samodzielną jednostkę organizacyjną, wyposażoną w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym celem jest ciągłe, bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturowych o szczególnym znaczeniu społecznym”.

Z kolei na gruncie prawa finansów publicznych szkoły i przedszkola to jednostki budżetowe. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dziennik Ustaw z 2013 r. poz. 885 z późniejszymi zmianami) jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu JST. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków. Ustawa wskazuje dalej, że tworząc jednostkę budżetową, organ nadaje jej statut (chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej) oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd (art. 12). Likwidując jednostkę budżetową, organ określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki. Z obecnych uwarunkowań systemowych, jak i samej ustawy o systemie oświaty (art. 79) wynika, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane oraz prowadzone przez ministrów czy JST są jednostkami budżetowymi.

Trzeba tu jednoznacznie stwierdzić, że szkoły jako zakłady administracyjne nie działają we własnym imieniu oraz nie mają swoich zadań, lecz wykonują zadania jednostek je tworzących. Dlatego też ograniczanie na poziomie JST ich uprawnień względem np. szkół to pomieszanie podmiotu odpowiedzialnego za realizacje zadań publicznych z narzędziami realizacji tych zadań. Należy przypomnieć, że to JST z mocy Konstytucji RP wykonują część przypisanych im zadań publicznych oraz czynią to na własną odpowiedzialność. Szkoły stanowią zaś tylko ułatwienie w realizacji tych zadań i nie powinny być głównym przedmiotem uwagi ustawodawcy. A w szczególności ustawodawca nie powinien kreować nadmiernej autonomii tych jednostek względem JST.

Adam Kryczka dla Forum Od-nowa

Czytaj również