Ułomna demokracja w spółdzielniach mieszkaniowych

Drukuj

Chociaż istnieją przykłady zarówno dobrze, jak i źle funkcjonujących spółdzielni mieszkaniowych, w przypadku tych ostatnich, brak efektywnego systemu nadzoru zewnętrznego prowadzi do sytuacji, w których ich członkowie pozbawieni zostają jakiegokolwiek wpływu na funkcjonowanie spółdzielni. O ile system kontroli spółdzielczości mieszkaniowej nie zostanie naprawiony, w przewidywalnym okresie prawdopodobnie ta instytucja zakończy swój byt, gdyż jedynym mechanizmem uwolnienia się od skorumpowanych lub niewydolnych władz spółdzielczych będzie przekształcenie istniejących spółdzielni w jednobudynkowe wspólnoty mieszkaniowe. Tak więc gruntowna zmiana systemu leży w interesie zarówno członków, jak i samych spółdzielni mieszkaniowych, w tym władz.

Bydgoszcz Copyright: www.RafalNowak.com 0048 601408155 raffoto@wp.plW spółdzielniach mieszkaniowych jest zrzeszonych 4 mln Polaków. Jednak brak efektywnych instytucji nadzoru, a także procedur kontrolnych spowodowały, że na przestrzeni ostatnich lat  zyskały one status działu gospodarki wyłączonego spod demokratycznego porządku prawnego. Skuteczny lobbing beneficjentów tego systemu, w szczególności przedstawicieli Krajowej Rady Spółdzielczej, Związków Rewizyjnych Spółdzielni Mieszkaniowych oraz prezesów spółdzielni, uniemożliwił doprowadzenie do końca kilkakrotnie podejmowanych prób reform. Nowe prawa nadane właścicielom lokali własnościowych na mocy ustawy o własności lokali z 1994 r. nie tylko nie rozwiązały problemu z transparentnością finansową i nieefektywnym zarządzaniem, ale jeszcze bardziej skomplikowały stosunki materialno-prawne w spółdzielniach, pogłębiając istniejący chaos. Najbardziej drastyczne przykłady patologii, takie jak praktyczny upadek warszawskiej Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej czy wyłączenia mediów w dziesięciopiętrowych budynkach łódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej „Śródmieście”, szeroko omawiają media. Mniej spektakularne, aczkolwiek równie dramatyczne dla samych mieszkańców, są przypadki niegospodarności i łamania prawa w mniejszych spółdzielniach, np. USBM „Spójnia” w Warszawie.

Opisane poniżej problemy trzech różnych spółdzielni mieszkaniowych wskazują na uniwersalny charakter dotykających ich przypadłości. To pochodne wad systemowych, sprawiających, że spółdzielnie mieszkaniowe funkcjonują prawidłowo jedynie tam, gdzie członków ich organów zarządczych i kontrolnych cechują wystarczające kwalifikacje intelektualne oraz etyczne do sprawowania powierzonej funkcji. Deklarowane przez Krajową Radę Spółdzielczą wartości, czyli dobrowolność, równość i samorządność, istnieją często wyłącznie na papierze, a wybiórczy „solidaryzm” przekształca się w praktyce w niesprawiedliwość społeczną.

Dobrowolność – czy rzeczywiście?

Kupując mieszkanie spółdzielcze (spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu), jego właściciel może dobrowolnie przystąpić do spółdzielni mieszkaniowej będącej właścicielem budynku. Jeżeli jednak nie podejmie tej decyzji, to jedyną zaletą będzie zaoszczędzone kilkaset złotych opłaty członkowskiej w zamian za brak prawa głosu w jakiejkolwiek sprawie dotyczącej własnego mieszkania i budynku, w którym się ono znajduje. W tej sytuacji dla większości posiadaczy spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu wybór pomiędzy członkostwem a rezygnacją z niego pozostaje oczywisty. Istnieje jednakże, przynajmniej w teorii, możliwość wyodrębnienia lokalu z zasobów spółdzielni mieszkaniowej, co jest o tyle korzystne, że rozszerza prawa mieszkańca, dając właścicielowi prawo współwłasności w odniesieniu do części budynku. Zarząd spółdzielni jest także zobowiązany do uzyskania pisemnej zgody właściciela lokalu wyodrębnionego na czynności przekraczające tzw. zarząd zwykły. Chociaż z prawa tego skorzystało już ponad milion osób, wbrew zapisom ustawowym przeprowadzenie procesu wyodrębnienia nie jest wcale proste. Teoretycznie wystarczy, aby lokal był faktycznie samodzielny (np. nie dzielił z innym toalety), a właściciel złożył stosowny wniosek do zarządu spółdzielni. Zarząd w tej sytuacji musi sfinalizować proces wyodrębnienia w ciągu sześciu miesięcy. Na podstawie uchwały o wyodrębnieniu, która ustanawia udziały w nieruchomości wspólnej i metraż mieszkań, bazując na inwentaryzacji budynku oraz po uzyskaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu od starosty, zarząd spółdzielni podpisuje akt notarialny wyodrębnienia lokalu. I tu zaczynają się schody.

Po pierwsze, wiele budynków nie ma prawidłowo wykonanej dokumentacji inwentaryzacyjnej i to zarząd musi zadbać o jej stworzenie. Po drugie, zarząd może po prostu nie złożyć wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu lub nie umówić spotkania z notariuszem. Taka sytuacja może się ciągnąć latami, a jedynym narzędziem zmotywowania go do działań jest wystąpienie z powództwem cywilnym o zwłokę umyślną. Niestety, nawet po kilku latach od złożenia wniosku o wyodrębnienie lokalu szansa na wygraną jest nikła. Zadbał o to ustawodawca, wymagając, aby wystąpienie z powództwem cywilnym było możliwe jedynie w sytuacjach, gdy zostanie udowodniona bezczynność spółdzielni. Praktyka USBM „Spójnia”, w której procesy wyodrębnienia lokali ciągną się od prawie trzech lat, a powództwa są regularnie oddalane przez Sąd Okręgowy w Warszawie, pokazuje, jak skutecznie oddalono ryzyko powstania wspólnoty tam, gdzie zarząd spółdzielni sobie tego nie życzy.

W rzeczywistości możliwość wyodrębnienia lokalu ze spółdzielni pozostaje więc zależna w dużej mierze od dobrej woli jej zarządu. To rozwiązanie o tyle kuriozalne, że właśnie zarządy są największymi poszkodowanymi w procesach uwłaszczeniowych: tracą część swej władzy na rzecz mieszkańców, z którymi uzgadniane muszą być np. decyzje remontowe. W przypadku, gdy większość mieszkańców budynku uzna, że zarząd swojej roli nie wypełnia, może utworzyć wspólnotę i przejąć budynek w zarządzanie, tym samym odbierając często intratne stanowiska członkom zarządu.

Równi i równiejsi – wybiórczy solidaryzm

Kolejną deklarowaną wartością spółdzielczości mieszkaniowej jest równość. Niestety, szczegółowe rozwiązania ustawowe sprawiają, że definicja równości przypomina relikt poprzedniej epoki. Każdy właściciel lokalu spółdzielczego może być członkiem spółdzielni mieszkaniowej, jednak gdy posiada małżonka, na jeden lokal przypada już dwóch członków. Prawa takiego nie mają związki nieformalne, nawet jeżeli wspólnie prowadzą gospodarstwo przez kilkadziesiąt lat. Członkostwo w spółdzielni nie zależy od posiadanego majątku, a więc w budynkach, w których jest więcej małych lokali oraz małżeństw, głosy spółdzielców są silniejsze. Tak się składa, że w większości spółdzielni dbałość o interes własny jest jednoznaczna raczej z interesem własnego budynku niż wszystkich budynków należących do spółdzielni, co wynika choćby z ograniczonej ilości środków, które można przeznaczyć np. na remonty. To zarząd decyduje o tym, jakie są priorytety remontowe, a członkowie spółdzielni z budynków, w których jest ich więcej, mają większe nań przełożenie. Zasada „solidaryzmu” członków spółdzielni mieszkaniowej, do której odwołuje się np. ostatni wyrok Sądu Najwyższego, stanowi, że chociaż środki na remonty są ewidencjonowane oddzielnie dla każdego budynku, to zarząd ma prawo zdecydować o przeznaczeniu funduszy zgromadzonych przez mieszkańców jednego budynku na remont innego. Decyzję taką przegłosowuje lub powinno przegłosować Walne Zgromadzenie, zatwierdzając przedstawiony przez zarząd plan gospodarczo-finansowy. Liczba spółdzielców zamieszkujących poszczególne budynki spółdzielni ma więc kolosalne znaczenie. Zasada „solidaryzmu” obowiązuje jednak wybiórczo: koszty bieżące związane z poszczególnymi budynkami rozliczane są oddzielnie, nawet jeżeli wynikają z zaniedbań, np. nieprzeprowadzenia remontu.

Kolejnym wyłomem z zasady równości jest zachowanie możliwości pozostania członkiem spółdzielni bez względu na fakt wyodrębnienia lokalu z jej zasobów. Spółdzielnia traci majątek, dokonując przekształceń własnościowych na rzecz swoich członków, ale ci ostatni nie tracą możliwości wpływania na jej decyzje. A więc, tak jak w USBM „Spójnia”, możliwe są sytuacje, gdzie wyodrębniony został w całości jeden z budynków spółdzielni, zamieszkany przez większość jej członków i to właśnie oni, nie ponosząc żadnego ryzyka (bo ich lokale nie należą już do spółdzielni), jako większość podejmują decyzje w odniesieniu do drugiego budynku spółdzielni, którego właścicielom zarząd odmawia prawa do wyodrębnienia. Przypadek ten stanowi zaprzeczenie nie tylko równości, ale i podstawowej zasady demokracji, czyli ochrony praw mniejszości. Można więc podsumować, że o ile członkowie spółdzielni nigdy nie byli równi, bo fakt zawarcia małżeństwa daje im nieuprawnione przywileje, możliwość uzyskania wyodrębnienia bez pozbawienia członkostwa w spółdzielni daje jednym jej członkom władzę nad drugimi.

Fasadowa samorządność

Spółdzielnie to kolektywna własność ich członków. Są organizacjami samorządnymi, czyli członkowie mają możliwość decydowania o własnych sprawach, a bieżące kwestie są w kompetencji demokratycznie wybranego zarządu. Problem polega przede wszystkim na tym, że możliwości wpływu członków spółdzielni na poczynania zarządu są w wielu przypadkach minimalne. Zarządy często żyją w oderwaniu od potrzeb swoich członków, realizując partykularne interesy. Jest to spowodowane znanym z literatury ekonomicznej dylematem (tzw. principal agent dilemma), w którym z powodu asymetrii informacyjnej (information gap) instytucja delegowana do wykonania określonych zadań w imieniu „pryncypała” zaczyna realizować cele rozbieżne z tymi, które jej początkowo wyznaczono. Takim zachowaniom mają zapobiegać mechanizmy kontroli niwelujące przepaść informacyjną.

W dużych spółdzielniach nakłada się na to dodatkowo problem braku odpowiednich bodźców do zwiększenia kontroli obywatelskiej. Podczas gdy koszty aktywności poniosą tylko niektórzy spółdzielcy (oprócz czasu i energii często takim kosztem są szykany ze strony zarządu, niesprzyjające decyzje etc.), ewentualne korzyści rozłożą się na ogromną liczbę spółdzielców, a więc pozostaną praktycznie nieodczuwalne. W tej sytuacji skłonność do aktywności nie jest odpowiednio wynagradzana i najbardziej racjonalną strategią staje się obojętność, ewentualnie free riding. Małe spółdzielnie z kolei charakteryzują często osobiste animozje, koterie czy trudne do usunięcia układy towarzysko-rodzinne. To właśnie dlatego dla prawidłowego funkcjonowania wszystkich rodzajów spółdzielni kluczowe są efektywne mechanizmy kontrolne. Ich brak powoduje, że zachowania zarządów ulegają wynaturzeniom, a władze spółdzielcze okopane nieraz przez kilkadziesiąt lat na swoich stanowiskach pozostają w praktyce niemożliwe do usunięcia.

Historie upadku łódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej „Śródmieście” czy warszawskiej Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej rozpoczęły się nie kilka tygodni czy miesięcy, a kilka lat temu. Obie spółdzielnie popadły w liczące kilkadziesiąt milionów złotych długi. W przypadku Warszawy ich przyczyną było przeinwestowanie, a w Łodzi – niejasne transakcje działkami nabywanymi od miasta. Kontrole wykryły też inne nieprawidłowości, m.in. przy przejmowaniu mieszkań na własność, tajemnicze wypływy gotówki, podejrzane umowy z inwestorami, błędy w księgowości etc. Sąd ogłosił upadłość łódzkiej spółdzielni, podczas gdy decyzja co do upadłości spółdzielni warszawskiej została w drugiej instancji uchylona, co spowodowało powrót do władzy starego zarządu. Mieszkańcy zasadnie obawiają się, że wiąże się to z rychłym wzrostem opłat na pokrycie długów wykreowanych właśnie przez niego, gdyż latami nagromadzone nieprawidłowości doprowadziły do katastrofy finansowej.

Instytucją, która teoretycznie powinna zapobiec takiemu rozwojowi wypadków, jest Rada Nadzorcza. Zgodnie z ustawą Prawo spółdzielcze, sprawowanie nadzoru i kontroli spółdzielnie powierzają wybieranym przez członków organom statutowym, tj. Radzie Nadzorczej i Walnemu Zgromadzeniu. Skargę na działalność zarządu składa się do Rady Nadzorczej, a po wyczerpaniu postępowania wewnątrzspółdzielczego zainteresowana osoba może dochodzić swoich praw na drodze sądowej. Praktycznym problemem tego mechanizmu jest fakt, iż po pierwsze, długi okres procesów sądowych sprawia, że często jest zbyt późno na uratowanie spółdzielni. Po drugie, dochodzenia rozpoczęte na skutek doniesień o możliwości popełnienia przestępstwa przez członków zarządu spółdzielni są najczęściej przez prokuraturę umarzane. Tak stało się w przypadku USBM „Spójnia”, gdzie pomimo że zarząd nie wykonał obowiązkowej lustracji, ani też nakazu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie wykonania remontu budynku spółdzielni oraz odmawia mieszkańcom dostępu do dokumentacji spółdzielczej, prokuratura rejonowa Warszawa Ochota umorzyła wszystkie postępowania.

Zapewnieniu prawidłowości funkcjonowania spółdzielni służy także instytucja lustracji – Prawo spółdzielcze stanowi, że każda spółdzielnia przynajmniej raz na 3 lata winna poddać się badaniu lustracyjnemu. Niestety, także w tym przypadku ustawodawca zadbał, aby widmo lustracji nie spędzało snu z powiek członków zarządu. Chociaż lustracja może zostać zlecona przez 1/5 członków spółdzielni, jest to opcja czysto teoretyczna, gdyż umowę o wykonanie lustracji musi podpisać zarząd. To także on udostępnia dokumenty i miejsce do pracy lustratora, a skoro zgodnie z powszechną wiedzą nie ma zagrożenia zarzutami karnymi, zarządy nie mają żadnej motywacji, aby lustrację wykonać. Tym bardziej, że jest to koszt co najmniej kilku tysięcy złotych. Lustrację przeprowadzają związki rewizyjne w spółdzielniach w nich zrzeszonych, natomiast spółdzielnie niezrzeszone zlecają je odpłatnie wybranemu branżowemu związkowi rewizyjnemu lub Krajowej Radzie Spółdzielczej. Nie ma de facto żadnego mechanizmu, który zmuszałby zarządy spółdzielni do przeprowadzenia lustracji, jak również wymuszającego wdrożenie zaleceń pokontrolnych, poza tym, że teoretycznie zarząd jest zobowiązany na żądanie członka spółdzielni udostępnić protokół lustracji, wnioski polustracyjne oraz informację o ich realizacji. Jednak ponieważ nie ma sankcji za nieudostępnienie tych dokumentów, narzędzie lustracji jako mechanizmu kontrolnego pozostaje fikcją. W sytuacji, gdy Rady Nadzorcze mogą bez konsekwencji ignorować zgłoszenia nieprawidłowości, prokuratura nagminnie umarza zawiadomienia o nich, a sądy oddalają powództwo, nieefektywny mechanizm lustracji oznacza brak jakiejkolwiek kontroli poczynań zarządów spółdzielni mieszkaniowych.

Jedynym rozwiązaniem sytuacji byłyby radykalne ułatwienia w wyodrębnianiu lokali spółdzielczych i tworzeniu wspólnot, wydzielanie wspólnot ze spółdzielni, automatyczne członkostwo w spółdzielni dla osób nabywających własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, a także zapewnienie przejrzystości działania zarządów poprzez obowiązkowe i zagrożone sankcją karną zamieszczanie wszystkich uchwał zarządu oraz Rady Nadzorczej na stronie internetowej spółdzielni. Odmowie udostępnienia dokumentów (finansowych, umów z osobami trzecimi, protokołów z obrad) członkowi spółdzielni powinny towarzyszyć sankcje karne dla zarządu, a także Rady Nadzorczej w przypadku braku reakcji na nieprawidłowości. Zmianie powinna także ulec rola związków rewizyjnych spółdzielni mieszkaniowej, gdyż w dzisiejszych realiach są to instytucje po prostu zbędne. To związki rewizyjne powinny mieć prawny obowiązek przeprowadzenia lustracji w należących do nich spółdzielniach, ewentualnie prowadzenia dochodzenia przeciwko tym spółdzielniom, które nie przystąpią do badania lustracyjnego lub nie wdrożą zaleceń pokontrolnych. Kluczową kwestią pozostaje poprawa funkcjonowania systemu sądowniczego, a także instytucji, takich jak Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego czy Państwowa Straż Pożarna. Wystawiane przez nie nakazy działań lub zaniechań nie mają dziś żadnej mocy sprawczej, a ich przedstawiciele odmawiają kierowania zawiadomień do prokuratury ze względu na prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że zostaną one umorzone. Konserwowanie status quo działa na niekorzyść spółdzielczości mieszkaniowej. Członkowie spółdzielni zawiedzeni brakiem wpływu na procesy zarządcze w coraz większym stopniu postrzegają wyodrębnienie lokalu z zasobów spółdzielni jako najbardziej skuteczną drogę zawalczenia o własne prawa. Wprowadzenie realnych zabezpieczeń w postaci instytucji kontrolnych może przynajmniej spowolnić trend zanikania spółdzielni mieszkaniowych. Dla dobra spółdzielców i spółdzielczości mieszkaniowej są więc konieczne nowe regulacje.

Dr Justyna Glusman dla Forum Od-nowa

Czytaj również
  • Mieczysław S.Kazimierzak

    Taki list skierowałem do Prezydenta :

    Pan Andrzej Duda

    Prezydent RP.

    Rośnie ilości oczekujących na Spółdzielnie Mieszkaniowe WŁAŚCICIELI.Każdy jednak powrót do spółdzielczości klasyczne wymagać będzie porządku ekonomicznego,aby systemowo SPÓŁDZIELNIE,a w nich NIERUCHOMOŚCI nie wpadały w grożące bankructwem PUŁAPKI ZADŁUŻENIOWE

    W spadku po bolszewickim systemie spółdzielczości funkcjonują MOLOCHY z praktyką w zarządzaniu,która nie uwzględnia ustawowej podmiotowości NIERUCHOMOŚCI.Ta NIERUCHOMOŚĆ stała się podstawową jednostką rozliczeniową,w której są i posiadacze mieszkań z wyodrębnioną własnością.

    Ten porządek prawny obliguje do porządku ekonomicznego,który nie jest brany pod uwagę przez :

    1,Związek Rewizyjny Spółdzielczości Mieszkaniowej RP w Warszawie prowadzący kompleksową lustrację,

    2.Zespoły Biegłych Rewidentów badające sprawozdania finansowe i bilanse w SM,

    3.Krajowe Rejestry Sądowe,które nie reagują nie tylko na manipulacyjne zapisy w Statucie SM,ale i na poświadczanie nieprawy w dokumentacji z Walnych Zgromadzeń.

    Dla przykładu na biegłego rewidenta badającego sprawozdanie finansowe i bilans w latach 2013 i 2014 złożyłem skargę do Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w dniu 29 maja 2014,a monit w wersji papierowej 22 maja 2015.

    Na brak załatwienia sprawy nie otrzymałem właściwej reakcji od Komisji Nadzoru Audytowego Ministerstwa Finansów.

    Skargę piszę w przeświadczeniu,że nie jest to sprawa jednostkowa.Na patologię braku dostosowania się do ustaw o spółdzielczości mieszkaniowej i rachunkowości potencjalnie jest narażony co 3-ci Polak.

    Oczywiście jest i droga sądowa z powództwa cywilnego,tylko czy ta rozwiąże patologiczne praktyki systemowe?!