Ustrój samorządu w Szwecji i Norwegii

Drukuj

Jest oczywiste, że każdy kraj ma swoją specyfikę czy uwarunkowania geograficzno-społeczno-kulturowe i że nie da się mechanicznie przenosić zastosowanych zagranicą rozwiązań na grunt innego państwa. Także Polski. Tym niemniej komparatystyka to zajęcie tyleż pouczające i poszerzające horyzonty, co dające podstawy do spojrzenia „z zewnątrz”. Jest też metodą samodzielnych przemyśleń, wiodących do wykształcenia własnej koncepcji. Nie inaczej będzie w przypadku rozważań o samorządzie terytorialnym.

Uliczka z latarniami_Sztokholm, fot. Filip KarońskiStworzenie spójnego, racjonalnego systemu wspólnot lokalnych powiodło się choćby w krajach skandynawskich. Oczywiście, dużą „zasługę” w optymalizacji mechanizmów miały nękające te kraje kryzysy przełomu lat 80. i 90. XX wieku, które pociągnęły za sobą konieczność ponownego przemyślenia używanych modeli.

Ustrój samorządu został zaprojektowany w Skandynawii zupełnie inaczej niż w Polsce. U nas działa wybieralny organ stanowiący (rady) i – od 2002 roku – wykonawczy (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast), co w przypadku konfliktu politycznego generuje obustronną obstrukcję działań. W Szwecji funkcje uchwałodawcze i zarządcze połączono: większość radnych przewodniczy zarazem jednemu z komitetów wykonawczych, które zajmują się kierowaniem wspólnotą lokalną. Komitety te nie są jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu polskiego prawa (obligatoryjnie działające w strukturach samorządów instytucje, np. ośrodki pomocy społecznej, instytucje kultury, biblioteki czy szkoły, posiadające znaczną autonomię), tylko elementami organizacji wewnętrznej samorządu, na których kształtowanie ma wpływ jedynie on sam.

O sferach działalności szwedzkich komitetów i związkach pomiędzy nimi decyduje rada. Może ona np. postanowić, że komitet powinien przejąć kierownictwo nad jedną lub większą liczbą działalności na całym obszarze gminy lub hrabstwa czy też na części obszaru. Komitety dostają instrumenty do zarządzania (także finansami JST), np. przejmują kierownictwo nad obiektem infrastrukturalnym, ale nie są wyposażane – w przeciwieństwie do polskich rozwiązań – we własne mienie. Pełnią funkcję administratora i odpowiadają za sporządzanie raportu rocznego. W kompetencji rady znajduje się także wytyczanie celów działalności JST, wybór audytorów i ich zastępców. Podobnie, jak u nas, spoczywa na niej obowiązek tworzenia budżetu, ustalania stawek podatkowych i innych ważnych kwestii finansowych, określania diet dla obieralnych przedstawicieli i udzielania absolutorium oraz rozpisania referendum w gminie lub hrabstwie. Jednak zasadnicza różnica polega na odpowiedzialności – szwedzka rada bierze na siebie ciężar i konsekwencje faktycznego sprawowania władzy. W Polsce jest raczej ciałem fasadowym, ponieważ realna moc decyzyjna spoczywa w rękach organu wykonawczego.

Skandynawskie gminy lub hrabstwa mogą też tworzyć związki i przekazywać tam zarządzanie sprawami samorządu terytorialnego – to taki prosty i ramowy zapis, o który mogliby walczyć polscy samorządowcy. Aktualna sytuacja jest bowiem taka, że o ile dopuszczone jest prawnie powstawanie związków w obrębie tego samego szczebla samorządu, czyli np. międzygminnych, tak nie wolno tworzyć związków mieszanych. Na szczęście postulat tworzenia związków gminno-powiatowych pojawił się w projekcie ustawy samorządowej MAC, która obecnie jest procedowana w Sejmie.

Przykład ten dobrze ilustruje generalną zasadę ustawodawstwa krajów północy, która akcentuje wszelkie formy współpracy pomiędzy podmiotami. Wydaje się, że tej „orientacji na kooperację” nie tyle sprzyja specyfika kulturowa czy mentalność tych państw, jak zwykło się powszechnie sądzić, ale właśnie przepisy, w wyraźny sposób preferujące i ułatwiające współpracę. Wspólnie można tam realizować każde zadanie, działalność, a nawet posiadać wspólną instytucję. W Polsce problem braku stosownych mechanizmów promujących czy zachęcających do kooperacji uwidacznia się silnie chociażby przy okazji składania zbiorowych zamówień – samorządy nie są przyzwyczajone do zjednoczonych działań, a działając indywidualnie ponoszą wyższe koszty. Na przeszkodzie stoi też szereg ustaw nakładających obowiązek posiadania precyzyjnie opisanych instytucji, minimum po jednej w danej jst. Mnoży to zbędne stanowiska pracy i skutecznie hamuje wykorzystanie efektu skali – usługa „hurtowa” byłaby wszak znacznie tańsza.

Norwegia poszła jeszcze w inną stronę (a nawet można powiedzieć, że o krok dalej, jeżeli chodzi o generalną konstrukcję polityczną samorządu, bo poziom wolności organizacyjnej jest zbliżony do szwedzkiego) i zaoferowała wspólnotom lokalnym prawo wyboru własnego wariantu architektury wewnętrznej. Można więc organizować struktury polityczne i administracyjne w sposób „tradycyjny” (analogiczny do szwedzkich komitetów; jedyne novum to zobowiązanie gmin i hrabstw do zatrudnienia szefa wykonawczego, który kieruje całą ich administracją) i jako parlamentarną formę władzy lokalnej. W tym drugim przypadku, wymagającym zresztą poparcia nie mniej niż połowy członków rady gminy lub hrabstwa, rada powinna utworzyć zarząd jako swój najwyższy organ administracyjny. Co ciekawe, pomimo relatywnie silnej pozycji samorządu, władza centralna ma tam również swą reprezentację w osobie Gubernatora Hrabstwa, który m.in. zatwierdza kilka głównych decyzji ekonomicznych w radzie gminy, takich jak zaciąganie wieloletnich pożyczek i udzielanie gwarancji. Czyżby sprawdzała się stara maksyma F. Dzierżyńskiego (sic!), że „ufać znaczy kontrolować”? To oczywiście żart, ale fakt faktem, że norweska władza centralna dając samorządom istotną swobodę co do organizacji politycznej, pragnie otrzymać w zamian usługi najwyższej jakości i w imię tego postulatu ucieka się do stosowania najefektywniejszych form kontroli. Obywatele zaś akceptują wysoki poziom opodatkowania, aby opłacić usługi publiczne. Udało się więc doprowadzić do symbiozy trzech głównych aktorów w państwie: suwerena (ludu), władzy centralnej i samorządu.

Agata Dąmbska dla Forum Od-nowa

Czytaj również