Uwarunkowania sektora publicznego

Drukuj

Fot. Rafał NowakSektor publiczny odpowiada za kształtowanie polityk, administrowanie i dostarczanie dóbr w celu jak najpełniejszego zaspokajania potrzeb obywateli (w tym socjalnych). Musi więc być elastyczny, by w łatwy i szybki sposób przystosowywać się do zmieniających się preferencji usługobiorców oraz sytuacji gospodarczej krajowej i międzynarodowej. W Polsce widać coraz wyraźniejszą tendencję do nadawania państwu cech opiekuńczych – wzrasta nacisk na wysokiej jakości edukację, opiekę społeczną czy zdrowotną. Jak wynika z badań socjologicznych (np. http://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/raport_z_badania_ilosciowego.pdf, str. 15-16), obywatele często wręcz kierują się postawą roszczeniową. Tymczasem aktualny system został zaprojektowany w sposób utrudniający przemodelowywanie – rządzący nie mogą sprawować władzy, gdyż każda zmiana kształtu organizacyjnego państwa wymaga postanowień o randze ustawowej. Najdobitniej przekonał się o tym Minister Michał Boni, przez pół roku borykając się ze zmianami w ustawie o działach z 1997 roku, aby usankcjonować istnienie powołanego decyzją Premiera Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji.

„Grzechem głównym” polskiego sektora publicznego jest zupełny brak powiązania finansów publicznych z zarządzaniem administracją. Świadczy o tym redukowanie dyskusji o finansach publicznych do kwestii stricte budżetowych – fiskalnych i wydatkowych, w oderwaniu od kwestii instytucjonalnych, a także rozdział funkcji ministra administracji i ministra finansów. Tymczasem bez dyskusji na temat struktur państwa nie będzie możliwe stworzenie efektywnego i oszczędnego systemu finansów, ponieważ konstrukcja organizacyjna warunkuje sposób pozyskiwania i wydawania pieniędzy. Nie zostało też rozstrzygnięte miejsce samorządu terytorialnego w sektorze publicznym – trwają dyskusje o stopniu jego decentralizacji, zaś ustawa o samorządzie terytorialnym pochodzi z 1990 roku i nie odpowiada już na wyzwania współczesnej rzeczywistości.

Podstawową chorobą architektury państwa jest ogromne zróżnicowanie jego jednostek pod względem zasad działania i form prawnych oraz rozrośnięte struktury sektora publicznego (zatrudnienie znajduje w nim ponad 3 mln osób), co wywodzi się z czasów PRL i charakteryzowało administrację wszystkich krajów bloku komunistycznego, mając swe źródło w prawodawstwie ZSRR. Podmioty posiadające lub nieposiadające osobowości prawnej, w całości finansowane z budżetu państwa i realizujące zadania publiczne, tworzone są nie dość, że na dużą skalę, ale przede wszystkim bez jasno określonych powodów i celów. Obok organów władzy państwowej (parlament, administracja rządowa i samorządowa oraz sądownictwo) znajduje się więc szerokie spektrum osobnych jednostek. W dodatku wiele instytucji otrzymuje samodzielny byt (m.in. instytucje kultury), gwarantowany przepisami prawa, zamiast realizowania ich zadań przez odnośne ministerstwa lub wręcz podmioty sektora prywatnego czy organizacje pozarządowe. Na skutek umocowania ustawowego powstają nieusuwalne twory – swoistym paradoksem jest, że trudniej w Polsce zlikwidować agencję czy fundusz niż ministerstwo.

Nie budzi więc zdziwienia fakt, że instytucje publiczne traktowane są jak łupy przez partie rządzące, gdyż gwarantują stałe, a najczęściej również dobrze płatne miejsca pracy ich zwolennikom. Przykładowo, większość z 10 agencji wykonawczych (Agencja Mienia Wojskowego, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Rynku Rolnego, Agencja Nieruchomości Rolnych, Narodowe Centrum Nauki, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych, Agencja Rezerw Materiałowych, Państwowa Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości) powstała w latach 90. XX w. i do tej pory nie weryfikuje się ani ich bieżącej działalności, ani zasadności funkcjonowania. Co więcej, panuje w Polsce rozpowszechnione przekonanie, że najlepszym remedium na zaradzenie jakiemuś problemowi lub zrealizowanie zadania jest utworzenie instytucji publicznej do tego przeznaczonej.

Pochodną powyższego punktu jest fakt, że funkcjonowanie zbyt dużej liczby podmiotów i aż 13 ich form instytucjonalnych (agencje wykonawcze, fundusze celowe, których powołano 26, jednostki organizacyjne, osoby prawne, SPZOZ-y, państwowe szkoły wyższe, państwowe lub samorządowe instytucje kultury, PAN, samorządowe zakłady budżetowe oraz sektor ubezpieczeń społecznych) oraz niemal niemożliwych do policzenia jednostek przez nie tworzonych i im podległych rzutuje też na zakres budżetu państwa. Rodzi to trudność z określeniem, czym ów budżet właściwie jest i co dokładnie wchodzi w jego skład, a istnienie „pozabudżetu” nie pozwala policzyć, jakimi dokładnie zasobami dysponuje państwo. Wszelkie próby sporządzenia całościowego przeglądu wydatków spełzają na niczym ze względu na brak wiedzy (lub dostępu do niej) o instytucjach publicznych, które go tworzą. Niemożliwe jest również (z podobnych względów) pełne oszacowanie majątku państwa. Do dyspozycji są tu jedynie dane z rachunków bankowych prowadzonych przez NBP, ale pokażą one wyłącznie stan finansów administracji centralnej, bez samorządowej. GUS, z kolei, udostępnia publicznie dane w postaci zagregowanej, które nie dostarczają informacji na temat poszczególnych podmiotów.

Dodatkowym problemów przysparzają kwestie prawne, i to w dwojaki sposób: po pierwsze, mnożenie przepisów dotyczących funkcjonowania sektora publicznego jest samo w sobie nieekonomiczne, gdyż powoduje konieczność zatrudnienia licznej grupy osób, umiejących interpretować przepisy oraz sankcjonuje monopol prawników na działanie państwa. Po drugie, oprócz stale zmienianej ustawy o finansach publicznych, obowiązuje jeszcze m.in. prawo budżetowe, ustawa o finansach samorządowych, ustawa podatkowa, ustawa o rachunkowości itd., co znacznie utrudnia określenie zasad konstruowania, monitorowania i kontrolowania oraz koordynację działań finansowych państwa. Rozrzucenie postanowień po różnych aktach przynosi też negatywne konsekwencje dla obywateli, ponieważ dyrektywy są wzajemnie sprzeczne i wymagają każdorazowego wysiłku interpretacyjnego.

Nadmierne regulacje dotyczą również samorządu terytorialnego – ma on nałożone mocą ustawową sztywne zasady organizacji własnych struktur, w ramach których musi np. w każdej gminie prowadzić bibliotekę, gdzie obowiązkowo zatrudnia księgowego i kierownika, generując koszty administracyjne.

Czytaj również