Węzłowe punkty szwedzkiego modelu finansów publicznych

Drukuj

Przedstawienie działania szwedzkich finansów publicznych wymaga na początku ogólnego zarysowania organizacji tamtejszej administracji rządowej, ukształtowanej głównie na początku XIX w. Jest ona specyficzna, przez co szwedzki model ustrojowy traktuje się jako odrębny, choć wzorowano na nim administrację Finlandii i do pewnego stopnia czerpie z niego również Dania i Norwegia.

SztokholmMinisterstwa i niezależne agencje

Rozstrzygnięcia konstytucyjne Szwecji sprawiają, że model ten cechuje wyraźne horyzontalne rozdzielenie dwóch dziedzin. Z jednej strony, ministrowie są kolegialnie odpowiedzialni za definiowanie kierunków polityk publicznych (policy making) i monitorowanie ich realizacji oraz przydzielanie środków budżetowych. Z drugiej, istnieją agencje odpowiedzialne za realizację zadań państwa, wdrażanie prawa i polityk publicznych Rządu. Ani więc Rząd przy pomocy ministerstw, ani Parlament (Riksdag) nie mają możliwości wykonywania funkcji administracyjnych. W administracji rządowej takie zadania mogą wykonywać tylko wyspecjalizowane agencje, które Rząd może powołać lub delegować nowe zadania do już istniejących. Konstytucja gwarantuje agencjom niezależność od bieżącego, „ręcznego” sterowania oraz wpływania na sposób załatwiania przez nie indywidualnych spraw. Oznacza to m.in., że ministerstwo nie ma prawa wydawać poleceń szefowi czy zarządowi agencji. Same ministerstwa są zresztą kadrowo niewielkie (tzw.”małe ministerstwa”), ze względu na zdeterminowany ustrojowo wysoki stopień zadań delegowanych do agencji.

Agencja: byt powszechny i uniwersalny

Rząd definiuje zadania agencji, ustala dla nich cele, przydziela fundusze i określa zasady ich sprawozdawczości. Instrukcje dla agencji wydawane są w formie rozporządzeń. Podczas, gdy w 2011r. instytucje Rady Ministrów obejmowały Urząd Premiera, 11 ministerstw oraz Biuro Spraw Administracyjnych, agencji było 345. Są one obecne we wszystkich sferach działania państwa. To m.in. Siły Zbrojne, Agencja Podatkowa, Służba Celna, Agencja Ubezpieczenia Społecznego, Narodowy Zarząd Zdrowia i Dobrobytu. Ale wśród agencji są również odpowiedniki polskich urzędów wojewódzkich, uniwersytety państwowe, instytucje badawcze, placówki kulturalne. Krąg podmiotów, które wykonują zadania publiczne, dopełniają – istniejące już w mniejszej ilości –przedsiębiorstwa państwowe, spółki kapitałowe i fundacje. Pomimo wysokiej autonomii, agencje nie posiadają osobowości prawnej i stanowią część państwa. Zarówno z perspektywy prawa ustrojowego i finansowego szwedzka agencja to twór uniwersalny.

Jaskrawo kontrastuje to z realiami polskimi, w których istnieje kilkanaście form jednostek sektora finansów publicznych. Demaskuje również słabość naszego systemu finansów publicznych. Jej wyrazem jest mnożenie nieposiadających osobowości prawnej podmiotów, często jednostkowo definiowanych w prawie finansowym, czy też tzw. wydzielonych rachunków bankowych, na których pozabudżetowo gromadzone są środki publiczne (przykładem są rachunki jednostek oświatowych). To ucieczka od niedoskonałego gorsetu gospodarki budżetowej. A więc nieelastyczność powoduje rozrastanie się państwa.

Zarządzanie agencjami

Rządowe agencje to najważniejszy instrument wykonywania polityki Rady Ministrów. Każde z ministerstw ponosi odpowiedzialność za szereg rządowych agencji. Rząd reguluje zarówno uprawnienia, jak i zadania różnych rządowych agencji, podejmując decyzje, które wpływają na warunki działania, w jakich funkcjonują agencje.

Podstawowym narzędziem polityki względem każdej agencji jest zestaw rządowych instrukcji w formie rozporządzenia. Czasami Rząd może przygotować rozporządzenia o innym charakterze albo podejmować specjalne decyzje w kierowaniu działaniami agencji rządowych.

Roczne kierunki (directions) asygnat wyznaczają ramy ekonomiczne dla każdej agencji, jej cele do osiągnięcia i to, na czym koncentrować się ma ich działalność. Dodatkowo, Rząd wyznacza dyrektorów generalnych agencji.

Jeden budżet państwa

Choćby ze względu na opisane własności agencji, szwedzkie finanse publiczne są bardziej przejrzyste i mimo szczególnego statusu agencji stwarzają dużo lepsze niż w Polsce warunki do podejmowania decyzji oraz zarządzania instytucjami rządowymi. Znamienne jest, że poza sektorem ubezpieczeń społecznych całość działalności Królestwa Szwecji, w skład którego wchodzą również agencje, objęta jest jednym planem finansowym: budżetem państwa. W szwedzkim systemie finansowym nie ma odpowiedników polskich funduszy celowych czy państwowych osób prawnych. W Polsce poza kontrolą (choćby parlamentarzystów) pozostają setki podmiotów sektora finansów w mniejszym lub większym stopniu finansowo zależne od środków budżetowych.

Okazuje się więc, że w Szwecji spełniona jest zasada budżetowa afirmowana w każdym polskim podręczniku do finansów publicznych: powszechności (zupełności) budżetu. Oznacza ona wymóg objęcia nim wszystkich dochodów i wydatków publicznych wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Jednak w Polsce okazuje się niemożliwa do spełnienia. W takim ujęciu powszechność budżetu od dawna należy do przeszłości, choć idea powszechności budżetu nie traci na swym znaczeniu” (Kosikowski, 2005, s. 287). Utrwalona tradycja polskich finansów publicznych i poświęcona im refleksja naukowa jest skrępowana rodzimymi, a tym samym zawężającymi horyzonty doświadczeniami. To uwydatnia znaczenie analiz porównawczych między systemami budżetowymi.

Stabilizacja finansów publicznych

Pułap wydatków budżetu państwa ustala się na co najmniej trzy lata z góry. Limit dotyczy wszystkich wydatków rządu centralnego, z wyjątkiem płatności odsetek od zaciągniętego zadłużenia. Przepisy wymagają podjęcia działań przez Rząd, jeśli wysokość limitu jest w granicach niebezpieczeństwa naruszenia. Natomiast procedura uchwalania budżetu składa się z dwóch etapów. W pierwszym, parlament decyduje o łącznych wydatkach i ich podziale pomiędzy 27 obszarów. W drugim, decyzje podejmowane są w zakresie poszczególnych pozycji wydatków w ramach wcześniej określonego limitu. Celem zapewnienia stabilizacji finansów publicznych został ponadto wprowadzony wymóg zrównoważonego budżetu samorządów terytorialnych. W przypadku wystąpienia deficytu musi on zostać skompensowany przez nadwyżki w ciągu trzech lat (http://www.regeringen.se/sb/d/2548/a/175541).

W Polsce ze względu na rozproszenie środków, jak i licznych regulacji o niskiej jakości, monopol na wiedzę o administrowania finansami publicznymi posiadają jedynie wyspecjalizowani urzędnicy.

Czytaj również