Wprowadzenie do finansów rządowych

Drukuj

Ogólne spojrzenie na stan finansów sektora rządowego i uwarunkowania strukturalne pomoże w dyskusji o ich naprawie, a być może również zarysowaniu systemowej alternatywy.

foto Rafal Nowak 0048 6014081551. Wielkość i sytuacja sektora

W ujęciu Eurostat finanse sektora rządowego (ang. central government) stanowią część sektora finansów publicznych (ang. general government). Innym elementem sektora finansów publicznych (SFP) jest sektor ubezpieczeń społecznych (ang. social security funds), znajdujący się pod kontrolą rządu. To osobny temat, który nie będzie tu omawiany.

Zakres sektora rządowego

Polskie podejście do zasięgu sektora rządowego niewiele różni się od przyjętego przez Eurostat. Według krajowej metodologii do rządowej części SFP zalicza się ok. 3,6 tys. instytucji. W tej liczbie dominują reprezentujące Skarb Państwa państwowe jednostki budżetowe (PJB). Ich wydatki i dochody objęte są w całości budżetem państwa. W 2012 r. było ich 2899, podczas gdy w roku 2011 – 3076. Spadek dotyczył głównie PJB „należących” do resortów. W resorcie obrony nastąpiło wyraźne, ponad dwukrotne zmniejszenie liczby PJB (z 239 do 108), co jest efektem dużej operacji restrukturyzacyjnej. Łącznie w 2012 r. funkcjonowało 2048 resortowych PJB, a 851 podlegało wojewodom (urzędy wojewódzkie, administracje i służby zespolone). Pod kontrolą resortów działają 23 państwowe fundusze celowe (PFC), które często nie są organizacjami sensu stricto, a wyodrębnionymi rachunkami bankowymi (np. Fundusz Pracy). Reszta to różnego rodzaju państwowe osoby prawne (POP) funkcjonujące w kilkunastu (!) formach organizacyjnych (m.in. SPZOZ-y, instytucje kultury, szkoły wyższe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej) bądź powołane w drodze odrębnej ustawy (np. Narodowy Fundusz Zdrowia, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).

Najznaczniejszy i chronicznie deficytowy sektor

Sektor rządowy wydał 23,7% PKB (2012), najwięcej ze wszystkich elementów SFP. W latach 2003-2012 jego wydatki wahały się od 23,7% do 26,7% PKB, z zarysowującą się tendencją spadkową od roku 2011. W żadnym roku wypływy nie były niższe niż dochody, które w latach 2003-2012 wyniosły od 19,4% do 21,4% PKB. Tak więc w tym okresie sektor rządowy notował tylko deficyt, który kształtował się od 3,0% do 6,4% PKB w „rekordowym” 2010 r. MF podaje, że sektor rządowy rozdysponował 445,5 mld zł przy dochodach wynoszących 411,3 mld zł (2012). Z wydatkami na poziomie 318 mld zł budżet państwa (w tym budżet środków europejskich) odpowiada za wykorzystanie ok. 2/3 środków publicznych w sektorze rządowym. Kolejne są POP i PFC (117 mld zł) oraz agencje wykonawcze (10,5 mld zł). Wśród tzw. form gospodarki pozabudżetowej PFC odpowiadają za relatywnie niewielką ich część: 18,2 mld zł, głównie w sferze zadań socjalnych (15,5 mld zł).

Budżet raczej od redystrybucji

W strukturze wydatków budżetu państwa wyraźnie odzwierciedla się jego rola redystrybucyjna. Transfery stanowią 161,6 mld zł (50,8% wydatków), a tzw. wydatki bezpośrednie – pozostałe 156,4 mld zł. Na drugą podstawową kategorię wydatków składają się m.in. wynagrodzenia urzędników, sędziów, wojskowych, policjantów, nauczycieli szkół artystycznych i inne bieżące koszty funkcjonowania PJB (57,2 mld zł), a także odsetki od długu Skarbu Państwa (42,1 mld zł). Poza kierowanymi do samorządów subwencjami (50,4 mld zł) i dotacjami bieżącymi (20,5 mld zł), istotne transfery otrzymują z budżetu państwa fundusze ubezpieczeniowe, w małym zakresie inne PFC (łącznie 55,8 mld zł) oraz te spośród POP, które nie mają przypisanych wpływów ze składek, podatków, opłat czy kar. Znaczący finansowo NFZ (64 mld zł) utrzymywany jest tylko ze składki zdrowotnej, tak jak NFOŚiGW z opłat i kar środowiskowych.

2. Cechy polskiego systemu

W każdym państwie finanse sektora rządowego opierają się złożonych mechanizmach i szeregu podsystemów, w których reguły są w dużej mierze sformalizowane. O żadnym tak skomplikowanym systemie nie można powiedzieć, że jest jednoznacznie „taki, a nie inny”. Natomiast możliwe jest określenie, co dominuje w jego charakterystyce. W Polsce to:

  • maksymalne skoncentrowanie wpływów budżetowych w centrum, z którego są one przekazywane do resortowych struktur i organizacji;

  • nieistniejące bodźce do gospodarności na poziomie poszczególnych resortów i organizacji, a także samorządów, które zachęcają do konsumowania pieniędzy publicznych;

  • autonomia rządowych organizacji wydających pieniądze, która stymulowana jest przyznawaniem osobowości prawnej z równoczesnym stopniowym wypychaniem działalności i długu nie tylko poza budżet, ale i SFP;

  • niska polityczna sterowalność całego systemu alokacji środków, nad którą góruje ręczne sterowanie MF z ograniczoną wiedzą o tym, co dzieje się w SFP;

  • nacisk na formalną zgodność z planem finansowym, ale ze względu na kontrolę wydatków, a nie efekty, jakie mają być z nich uzyskane.

Czytaj również