Zasada domniemania kompetencji gmin

Drukuj

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawa o samorządzie gminnym z 1990 r. stawia tylko jeden warunek: "jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy".

Gdansk. Fot. Rafał NowakZnaczenie tej zasady, mającej umocowanie w Konstytucji, zostało zatarte poprzez nadmierny legalizm organów nadzoru i sądów administracyjnych. Przy takim podejściu zadania własne gminy obejmują zadania o charakterze zobiektywizowanym, tzn. takie, które istnieją obiektywnie w ramach zasady legalności, lecz brak wyraźnie wskazanego przez ustawodawcę podmiotu do ich realizacji. Innymi słowy, zadaniami własnymi są tylko te zadania, które zostały jako takie wskazane nie tylko w ustawie samorządowej, ale także w innym przepisie ustawy (akcie prawa materialnego). Tak sformułowana koncepcja zadania własnego gmin spowodowała lawinę nowych przepisów, które mają dawać gminom prawo podejmowania się realizacji zadań. Tę koncepcję trzeba zmienić, wzorując się chociażby na podanym poniżej modelu szwedzkim.

Powstaje tu jednak pytanie, jak zagwarantować odnowienie zasady domniemania kompetencji w odniesieniu do gmin. Zapewne należałoby wprowadzić do systemu prawnego ogólne wytyczne dotyczące warunków podejmowania przez samorządy zadań (np. ich niezarobkowy charakter, brak działania w warunkach konkurencji z podmiotami prywatnymi), ale pamiętając o tym, by stanowiły ramę działań, a nie dotyczyły konkretnych przypadków. W tę stronę zmierza jeden z elementów propozycji zmian ustrojowych dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego, przygotowany przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji oraz zaopiniowany pozytywnie przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Chodzi o ustawowe uporządkowanie zasady domniemania kompetencji gminy poprzez przyjęcie, że realizacja zadań publicznych nieuregulowanych przez odrębne ustawy, lecz służących zaspokojeniu potrzeb wspólnoty mieszkańców, należy do zakresu zadań gminy. Decyzja o sposobie realizacji określonych zdań przez gminę winna pozostać domeną organu stanowiącego, o ile nie jest to przypisane ustawowo do żadnego innego podmiotu. Temu celowi służyć będzie m.in. wprowadzanie wyłącznej kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie formy realizacji zadań publicznych o znaczeniu lokalnym nieuregulowanych przez odrębne ustawy.

Ciekawym przykładem podejścia do zasady domniemania kompetencji jest system wprowadzony w Szwecji. Ustawa o samorządzie terytorialnym wskazuje tam, że istnieją specjalne postanowienia dotyczące uprawnień i obowiązków gmin oraz samorządów hrabstw w określonych obszarach. Odnosząc to do polskich warunków, chodzi o zadania obowiązkowe. Jednak gminy i samorządy hrabstw mogą zajmować się sprawami interesu ogólnego, które są związane z obszarem gminy lub samorządu hrabstw, lub ich członków oraz takich, które nie są zastrzeżone dla państwa, innej gminy, samorządu innego hrabstwa lub jakiegoś innego podmiotu. I dalej: gminy i samorządy hrabstw powinny w sposób równy traktować swoich członków, chyba że są obiektywne przyczyny dla innego traktowania – to inspirująca zasada odchodząca od uniformizującego podejścia stosowanego w prawie i ustrojowe novum, na które Szwecja zdecydowała się w 1991 r. Kolejny warunek sformułowany jest już w odniesieniu do działalności gospodarczej samorządu: gminy i samorządy hrabstw mogą podejmować działalność gospodarczą, jeżeli jest prowadzona bez zamiaru osiągnięcia zysku i jest ona w sposób zasadniczy związana z tworzeniem lepszych warunków we wspólnocie lub dostarczaniem usług dla członków gmin lub członków hrabstw.

Jeżeli udałoby się przywrócić klauzulę generalną, w życie wchodziłoby mniej przepisów i inflacja prawa nie była tak dotkliwa. Polska uzyskałaby system elastyczniejszy, co postuluje się m.in. w raporcie Forum Od-nowa „Samorząd 3.0”. Warto mieć na uwadze, że odnowiona zasada domniemania kompetencji z inaczej ukształtowanymi obwarowaniami może nastąpić tylko po wprowadzeniu do systemu samorządowego większej odpowiedzialności. Do tego niezbędne jest usamorządowienie podatków (wprowadzenie lokalnego PIT) i większa transparentność. Obecnie, bowiem, organy nadzoru nad samorządami mogą działać w poczuciu, że legalizm w ich podejściu jest ostatnią linią obrony przed nieracjonalnością, marnotrawieniem środków publicznych lub nagannymi praktykami samorządowców (tu nasuwa się postulat zmiany działania Regionalnych Izb Obrachunkowych i Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, co podnosi np. Prezydent Nowej Soli, Wadim Tyszkiewicz).

Istnieje jeszcze inne, pozaprawne limitowanie swobody funkcjonowania władz wspólnot i podejmowania przez nich nowych zadań: jest nim fakt ograniczonych zasobów pieniędzy publicznych. Przykłady Danii, Finlandii czy Szwecji pokazują, że w dojrzałych i zdecentralizowanych systemach margines na działania inne niż podstawowe, esencjonalne dla misji samorządu, jest znikomy. Do tego faktyczną zdolność realizacji zadań na podstawie zasady domniemania kompetencji warunkować będzie kondycja finansowa wspólnot.

Naturalnie, na tyle, na ile to możliwe, kompetencje samorządów, jak i ich poszczególnych szczebli powinny być wyłączne. Wyraźne jest o tym mowa we wzmiankowanym już raporcie „Samorząd 3.0”. Muszą być ustanowieni ostatecznie odpowiedzialni za poszczególne zadania. Ma to również ugruntowanie w treści Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Ale być może istnieją kompetencje, które nie powinny być wyłączne na danym szczeblu samorządu? Można zaobserwować, że np. transport zbiorowy to wspólna kompetencja władz gminnych i regionalnych. Tak jest np. w Szwecji, zaś duńskie gminy są z mocy ustawy udziałowcami przedsiębiorstw transportowych regionów. Co więcej, gminy tego kraju prowadzą niektóre usługi i instytucje wraz z administracją rządową (m.in. w zakresie rynku pracy). Jednak takich wyjątków powinno być jak najmniej i zawsze musi istnieć podmiot końcowo odpowiedzialny za prowadzenie danej usługi.

Czytaj również