Zaszłości z PRL w finansach publicznych – cz. II

Drukuj

PKiNParadoks: plan finansowy dla każdego i dla nikogo

Na gruncie ustawy o finansach publicznych bardzo wyraźna jest wręcz kompulsywna skłonność do wymuszania planów finansowych dla wszystkich organizacji sektora rządowego oraz różnorodnych wyodrębnionych rachunków bankowych, z których również dokonywane są wydatki publiczne. Wyjaśnieniem może być tu ustrojowa zasada centralizmu demokratycznego. W państwach socjalistycznych wszystkie organy władzy i administracji miały własny budżet, powiązany z budżetem wyższego stopnia. „Centralizm” przejawiał się w budżecie zbiorczym: narzędziu oddziaływania na działalność jednostek niższego stopnia. A „demokratyczny”, bo każdy miał prawo do swojego budżetu (planu finansowego). Z wyodrębnienia organizacyjnego budżetu wynika posiadanie przez państwową jednostkę budżetową (PJB) planu finansowego, dysponowanie w ramach tego planu środkami pieniężnymi i samodzielne prowadzenie rachunkowości budżetowej. To swoista i kosztowna dla finansów publicznych konsekwencja uznania, że każda organizacja publiczna ma być osobnym bytem gospodarczym. Powoduje ona, że praktycznie każda PJB posiada swój pion obsługowy.

Z drugiej strony plany finansowe stają się pewnego rodzaju fikcją. Zmieniają się w ciągu roku poprzez uruchamianie rezerw albo brak takich decyzji. Co więcej, często plan jest narzucany od góry. Dodatkowo, jak już zostało wskazane, PJB nie są do końca tożsame z jednostką organizacyjną. Zresztą, ta swoista niespójność będzie przybierać na sile, bo ze względów oszczędnościowych i zarządczych w niektórych strukturach rządowych istnieje tendencja, by umiejscawiać jak najwięcej instytucji w ramach jednej PJB.

Dyscyplina finansów publicznych

W gospodarce budżetowej PRL (i szerzej: całej gospodarce) ważnym motywem było pozostawanie w zgodzie z planem. Plany finansowe, a szczególnie PJB są podstawą wykonywania budżetu państwa. Ważne, aby wydatek miał podstawę w środkach zarezerwowanych w planie na ten cel. Z tego względu pojawia się dążenie do wymuszania poprzez przepisy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i kontrolę zgodności działań organizacji publicznej z planem finansowym. Wykonanie planu wymagało sankcji tak od strony obowiązujących wpłat do budżetu, jak i wydatkowania z niego środków. Sankcje za nieodprowadzenie dochodów, szczególnie przez PJB, muszą być jasne. Każda z tysięcy jednostek i wówczas, i teraz łatwo pieniądze „zjada”. Środki z budżetu musi otrzymać. Nie ma mowy o oszczędności. Trzeba więc forsować realizację dochodów. To tłumaczy tę specyficznie rozumianą potrzebę dyscypliny w piętrowym budżecie państwa.

Zespół norm związanych z odpowiedzialnością za jej naruszenie stanowi dobrze zadomowioną gałąź prawa finansów publicznych. Powszechny i unikalny produkt systemów budżetowych państw socjalistycznych. W prawie budżetowym PRL koncepcja takiej odpowiedzialności pojawiła się 1958 r. początkowo jako kilka norm. Koncepcja doskonalona, poczynając od prawa budżetowego 1970 r. Warto wiedzieć, że sporą część działań podejmowanych już po roku 1989 w finansach publicznych motywowano wzmacnianiem dyscypliny budżetowej (bo przecież nie potrzebą bodźców do gospodarności).

Niby kontrolna rola klasyfikacji budżetowej

Ujęte w budżecie i planach finansowych (dochody, przychody) wpływy (wydatki, rozchody) środków publicznych są oznaczane zgodnie z dziedziną działalności (dział, rozdział) i rodzajem transakcji (paragraf). Klasyfikacja budżetowa spełnia różne funkcje: określa uprawnienia do przeprowadzania zmian w planach finansowych resortów czy PJB, stanowi podstawę do ewidencji i kontroli wykonywania budżetu przez system rachunkowości oraz zabezpiecza cele wydatkowania środków. Klasyfikacja budżetowa wraz z klasyfikacją części budżetowych wyznacza władzę finansową wykonujących budżet państwa. Ustawa o finansach publicznych mówi, że dysponenci mogą dokonać przeniesień wydatków tylko w ramach danej części i działu budżetu państwa. Generalnie niedozwolone jest zwiększanie wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy. Ta zasada ma tak jak w PRL „trzymać” fundusz płac w sektorze rządowym. Ograniczona jest władza do takich zmian, które prowadzą do zwiększania i zmniejszania nakładów majątkowych. Wymaga to zgody MF.

Skoro to ustawa o finansach publicznych precyzuje dopuszczalne przeniesienia przy wykonywaniu budżetu, klasyfikacja budżetowa jako narzędzie centralnie sprawowanej kontroli ma w tym względzie bardzo ograniczoną rolą. Już w literaturze fachowej PRL krytykowana za nadmierną szczegółowość klasyfikacja ulega dalszemu rozbudowaniu zgodnie z potrzebą chwili. Paradoksalnie, tam gdzie w grę wchodzą relatywnie ważne i doniosłe kwotowo wydatki, klasyfikacja jest zbyt ogólna, a zbyt szczegółowa jeżeli chodzi o nieistotne drobiazgi. Dlatego m.in. podziałki paragrafowe są mało przydatne dla celów analitycznych. Jakość klasyfikacji budżetowej odpowiada również za istną eksplozję coraz to nowych sprawozdań budżetowych, do których trzeba dodawać kolejne informacje uzupełniające. Ufundowana na starych założeniach klasyfikacja przestaje przystawać do potrzeb kontroli i ewidencji w dużo bardziej złożonej rzeczywistości gospodarczej i transakcjach, których stroną są dysponenci. Stosowanie klasyfikacji to w codziennej pracy osób z pionów finansowych PJB biurokratyczna uciążliwość, a pytanie o sposób sklasyfikowania wydatku niestety bywa ważniejsze niż treść samej operacji gospodarczej. Reasumując, klasyfikacja ma znikomą funkcję kontrolną i jest mało przydatna do analiz, a równocześnie jej wykorzystywanie oznacza niepotrzebne obciążenie dla służb finansowych.

Główni księgowi wyróżnieni i rozmnożeni

Można domniemywać, że w okresie PRL wymagane prawem komórki finansowe (wraz z głównymi księgowymi) były w resortowych strukturach objętych budżetem państwa „okiem i uchem” MF. W każdej jednostce to przede wszystkim główni księgowi sprawowali kontrolę nad wykonywaniem budżetu. Wyróżnione przez regulacje stanowisko głównego księgowego ostało się w systemie, tylko nie zostało w nim trafnie umiejscowione. Wygląda jak nieudana kalka instytucji francuskich skarbników budżetowych, którzy korzystają z ustawowej ochrony stosunku pracy, co ma gwarantować niezależność ich strażniczej funkcji. Tymczasem główny księgowy jednostki SFP jest pracownikiem kierownika jednostki, któremu ten powierzył obowiązki i odpowiedzialność w zakresie gospodarki finansowej, w tym wstępne sprawdzenie zgodności operacji z planem finansowym. Wprawdzie główny księgowy może zakwestionować zamiar operacji nakazanej przez kierownika, ale w tej sytuacji sam mechanizm sprzeciwu jest czysto iluzoryczny.

Ale liczba osób stojących na straży rządowych finansów jest większa. W każdym ministerstwie jest co najmniej trzech głównych księgowych: księgowy ministerstwa, resortu i każdej części budżetowej, za którą odpowiada minister. Przykładowo, w MF jest 6 głównych księgowych części budżetowych. Stanowiska głównego księgowego resortu i części budżetowej podkreślają wybitnie sektorowy charakter finansów rządowych. Są również przerostem treści nad formą, które przydają częściom budżetowym status quasi-organizacji, choć przecież chodzi tu o strumienie pieniędzy.

Czytaj również