Zaszłości z PRL w finansach publicznych

Drukuj

PKiN. Fot. Rafał NowakW polskim sektorze finansów publicznych (SFP) ugruntowane są specyficzne rozwiązania finansowo-organizacyjne decydujące o jego kształcie. Brak dla nich analogii w krajach rozwiniętych, które nie znajdowały się w radzieckiej strefie wpływów. Rozwiązania te wspierają nadal silnie resortowe struktury państwa. Od ponad 20 lat są bezrefleksyjnie replikowane w prawie finansów publicznych. Prawo budżetowe z roku 1991 oraz każda kolejna ustawa o finansach publicznych (1998 r., 2005 r., 2009 r.) stanowi ciągle wznawiane i rozszerzane wydanie prawa budżetowego PRL.

Orientacja na redystrybucję

Wyraźniej, niż ma to miejsce w innych krajach, system finansów rządowych Polski jest „sformatowany” dla funkcji redystrybucyjnej. Budżet państwa skupia wszystkie dochody, aby następnie rozlać je w dół struktur organizacyjnych. Pełną kontrolę nad przepływem środków pomiędzy sektorami gospodarki narodowej, dziedzinami i obszarami zapewnia podstawowa konstrukcja, jaką jest państwowa jednostka budżetowa (PJB). W budżecie państwa mamy do czynienia z kaskadowaniem PJB poprzez fakt istnienia dwóch poziomów dysponentów. W większości przypadków dana administracja czy służba składa się bowiem z wielu takich jednostek SFP. W rozwiązaniach nie ma żadnej spójnej zasady organizującej, a to odbiera PJB podmiotowość.

Zaimportowana z ZSRR w latach 50. XX wieku PJB jest tylko narzędziem redystrybucji, o której decydują władze na wyższych szczeblach. Odprowadza do budżetu całość pobranych dochodów (nawet bezpośrednio związanych z prowadzoną przez nią działalnością usługową), czerpiąc z niego środki na pokrycie swoich wydatków. Gwarantuje pełną centralizację wpływów budżetowych. Uniemożliwia poziome przepływy finansowe w budżecie państwa, np. zakupy usług pomiędzy PJB. Przepływy mogą wystąpić tylko w układzie pionowym: z „góry” na „dół”. Formuła PJB nie ma nic wspólnego z budżetowaniem brutto krajów zachodnich. Instytucje budżetowania brutto za granicą, mimo że, tak jak PJB, objęte są w całości budżetem państwa, mają prawo korzystać z pobranych dochodów bieżących, innych niż podatki i składki ubezpieczeniowe.

Z orientacją na redystrybucję bezpośrednio związane jest zakodowane w systemie finansów publicznych założenie nieodpłatności usług świadczonych przez państwo. Znów rolę odgrywa tu PJB: podmiot nieuprawniony do zachowania generowanych dochodów. Brakuje jakiejkolwiek generalnej zasady ustalania odpłatności za usługi publiczne, która powinna nawiązywać do kosztów instytucji je świadczącej. Dodatkowo, przy wielości PJB w ramach w jednej administracji czy służby, polityka odpłatności za usługi może być różna, szczególnie jeżeli przepisy uprawniające do niej są nieczytelne.

Skoro system budżetowy nie tworzy zależności pomiędzy usługą publiczną a odpłatnością, skłania do maksymalizowania wszystkich dostępnych tytułów dochodowych, bez oglądania się, kogo to obciąża i kto czerpie z tego korzyści. Tendencja nasila się wraz z narastającymi problemami budżetu. Stąd tak samo łatwo „przykręca” się śrubę podatkową, jak drenuje z dywidendy spółki Skarbu Państwa.

Dotacje pokrywające wydatki i subsydiujące usługi

Najznaczniejszą pozycją wydatkową budżetu państwa są dotacje bieżące. Łączna kwota tych transferów wyniosła 105 mld zł (2012). Można je wykorzystać tylko na określony z góry cel i dlatego nazywa się je środkami znaczonymi. Ich konstrukcja jest w przeważającej mierze schedą po PRL. W budżecie od redystrybucji służą pokryciu istotnego niedoboru w innych składowych SFP. Proste w konstrukcji dotacje do funduszy ubezpieczeń społecznych (55,1 mld zł w 2012 r.) mają umożliwić wypłatę świadczeń emerytalnych i rentowych. Częściowo ze względu na doktrynę prawa samorządowego, dotacje na zadania samorządów (20,5 mld zł w 2012 r.) to w przeważającej mierze instrumenty, które mają pokrywać 100% wydatków na zadania. Dotyczy to przede wszystkim zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Z założenia nie tworzy to bodźców do oszczędności, które mogłyby być poczynione tylko na poziomie lokalnym wśród władz samorządowych i urzędników mających potrzebną wiedzę. W budżecie państwa ostały się dotacje podmiotowe (19,1 mld zł w 2012 r.), które w przeszłości służyły finansowaniu strat przedsiębiorstw państwowych. Teraz otrzymują je głównie państwowe osoby prawne (POP), np. państwowe szkoły wyższe, jednostki naukowe, instytucje kultury. Narzuca się ciągle żywa idea subsydiowania tzw. „sfery nieprodukcyjnej” (przede wszystkim pomocy społecznej, szkolnictwa wyższego, kultury). Dalej funkcjonują dotacje przedmiotowe, a więc dopłaty jednostkowe do wyrobów i usług (0,6 mld zł w 2012 r.).

W budżecie nadal pada akcent na pieniężne rozliczenie wykorzystania dotacji, czemu służy system sprawozdawczości budżetowej. Liczy się fakt pokrycia wydatków („przekazano-wykorzystano”). Nie ma żadnego systemowego sprawdzenia efektów, ani wbudowanej zachęty do gospodarności.

Budżety resortowe

Silnie branżowe i wertykalne struktury państwa wspomaga organizacja jego finansów. Mimo, że to Rada Ministrów kieruje wykonaniem budżetu państwa (art. 146 ust. 4 pkt 6 Konstytucji RP), realizują go dysponenci części budżetowych (art. 146 ustawy o finansach publicznych), a więc poszczególni ministrowie i inne organy publiczne jako dysponenci I stopnia. Ministerstwo realizuje budżet resortowy przy pomocy ustalanych przez siebie dysponentów II i III stopnia. Dzieli pieniądze na rzecz „jednostek podległych i nadzorowanych”. Tym sposobem każdy dysponent ma swój fragment w budżecie resortu. Formuła dysponentów kaskadowo ustalanych z poziomu ministerstwa realizuje koncepcję budżetu zbiorczego zaczerpniętą z okresu komunistycznego. Budżety wyższych stopni obejmują także dochody i wydatki budżetów niższych stopni. O realnej władzy finansowej ministra rozumianej jako swoboda alokowania pieniędzy współdecyduje klasyfikacja części budżetowych, których w obrębie całego budżetu państwa jest ok. 100. Minister w swoim budżecie resortowym nie może przesuwać środków pomiędzy częściami budżetowymi (np. resort rolnictwa w odniesieniu do przesunięcia środków z części 32. Rolnictwo do części 33. Rozwój Wsi).

Szczególnym fragmentem budżetu państwa są rezerwy celowe. W 2012 r. było to 18,4 mld zł wg znowelizowanej ustawy budżetowej. Ich podziału dokonuje Ministerstwo Finansów (MF), a polega ona na przeniesieniu na zadania, tj. do budżetu właściwego resortu lub wojewody (14,2 mld zł w 2012 r.). Sprawowana władza nad rezerwami pozwala traktować je jako budżet MF. W kolejce po zapisane w nich pieniądze ustawiają się ministerialni wnioskodawcy. Natomiast nie rozwiązując rezerw (4,2 mld zł w 2012 r.), MF może poprawiać wynik budżetu państwa.

Rodzajem budżetu resortowego są również państwowe fundusze celowe (PFC) będące pod bezpośrednią władzą wybranych ministrów (m.in. Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Ministra Skarbu Państwa i Ministra Spraw Wewnętrznych). Zazwyczaj zasilają je określone, znaczone środki, które służą realizacji zadań w konkretnych sferach (tzw. funduszowanie). Konstrukcja budżetu dysponentów, wraz z PFC, to najważniejsze czynniki decydujące o resortowym układzie finansów państwa.

Rola Sejmu w całym procesie wykonywania budżetu państwa jest marginalna. Jedyna istotniejsza prerogatywa dotyczy zmiany przeznaczenia każdej z rezerw celowych. MF może jej dokonać po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu.

Czytaj również