Zespół ds. ustrojowych o projekcie ustawy metropolitalnej

Drukuj

Przedmiotem ostatniego posiedzenia zespołu ds. ustrojowych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (4 września 2015 r.) była najnowsza wersja poselskiego projektu o związkach metropolitalnych. Obrady otworzył Dyrektor Biura Związku Miast Polskich, Andrzej Porawski, konstatując, że przyjęcie tego dokumentu będzie możliwe wtedy, gdy spowoduje on anulowanie uprzednich zarzutów sformułowanych w stanowisku strony samorządowej.

20150514714Chodzi o kwestię wyborów bezpośrednich (w propozycji ustawy związek metropolitarny występuje najpierw jako związek gmin i powiatów, a następnie ustawodawca uznaje, że gminy i powiaty nie będą mogły delegować do niego swoich przedstawicieli), tryb tworzenia związku (po uwagach upodobni się do mechanizmu powstawania związku gminno-powiatowego – do utworzenia potrzebna będzie pozytywna opinia co najmniej 70% wszystkich rodzajów jednostek, które wchodzą w skład związku) oraz kwestia statutu (można go zmienić). Jeżeli chodzi o obligatoryjne zadania związku, należy zrezygnować ze wspólnego gospodarowania odpadami i utrzymać stan obecny, czyli tylko możliwość przekazania związkowi tych zadań.

Następny mówca, radny sejmiku woj. pomorskiego, Grzegorz Grzelak, wskazał, że trudno się odnieść do tak późno przedstawionej propozycji. Projektodawcy powinni się wypowiedzieć, na ile zmienia ona sytuację w stosunku do dotychczasowych stowarzyszeń JST lub związków komunalnych. Istnieje bowiem kluczowe pytanie, po co w ogóle wprowadzać oddzielny rodzaj związku. W odpowiedzi Andrzej Porawski stwierdził, że do projektu tej ustawy nie ma oficjalnego stanowiska rządu i nie poddaje się go pod dyskusję Komisji Wspólnej. Główne powody, dla których tworzy się powiaty metropolitarne, to brak narzędzia do koordynacji polityki przestrzennej na obszarze większym niż gmina, możliwość pozyskania dodatkowych pieniędzy (ale tu jest sprzeciw Ministerstwa Finansów) oraz fakt, że związek będzie koordynował polityki rozwojowe (tyle, że istnieje już taka możliwość w ramach obecnych instrumentów prawnych). Grzegorz Grzelak ripostował, że można naprawić związki komunalne, wprowadzając możliwość tworzenia związków gminno-powiatowych, o czym mówi nowelizacja ustawy samorządowej wchodząca w życie 1 stycznia 2016 roku. Wdrożenie narzędzia do kreowania polityki przestrzennej i dodatkowe pieniądze to jedyne nowe rzeczy, które przynosi ta ustawa.

Do tych wypowiedzi ustosunkował się Grzegorz Kubalski: jego zdaniem podstawową różnicą pomiędzy związkiem metropolitarnym a gminno-powiatowym jest, że ten ostatni może realizować tylko zadania, które zostały mu przekazane przez samorządy. Czyli, jeżeli powstałby związek chcący koordynować politykę przestrzenną w terenie, nie mógłby tego robić, bo uchwalałby jedynie studia zagospodarowania, bez studium ramowego. Czyli kompetencje w zakresie planowania przestrzennego są czymś nowym. Dziś związek komunalny jest w pełni dobrowolny, więc jeśli np. w obszarach metropolitalnych pojawiają się animozje personalne, to system przestaje działać. W nowej propozycji dodano elementy obligatoryjności – jeżeli przeważająca większość jednostek na obszarze obszaru metropolitarnego jest za współdziałaniem, eliminujemy głos tej jednostki, która uniemożliwia reszcie kooperację. Odrębna kwestia to zapewnienie dodatkowego dofinansowania: o jego skali będzie wiadomo po upublicznieniu stanowiska MF. Jak wiadomo, jednym z głównych kosztów ponoszonych w ramach istniejących obszarów metropolitarnych są koszty transportu publicznego, które spoczywają w dużej mierze na gminach (autobusy i tramwaje) oraz województwach (kolej). Uzupełnienie środków bardzo by im się przydało.

Następnie głos zabrał Edward Tyranowicz z woj. lubuskiego. Podniósł on, że poselska propozycja sprowadza się de facto do przyjęcia kolejnego szczebla samorządowego. Będzie to uszczuplać rolę powiatów, gmin, a także województw. Starosta strzelecko-drezdenecki żałował również, że nie dopisano do kompetencji związku służby zdrowia. Przeciwnego zdania był Andrzej Porawski, który uważa, że związki nie załatwią tej kwestii, gdyż nie mają pieniędzy.

Wówczas w dyskusję włączył się ponownie Grzegorz Grzelak, apelując o ulepszanie związków komunalnych. W jego opinii lepiej przeprowadzić nowelizację ustawy o samorządzie terytorialnym, aby stworzyć nowe możliwości dla związków metropolitarnych, a nie tworzyć nową ustawę. Odnośnie planowania przestrzennego, pisze się już studia zagospodarowania dla regionów będące aktem prawa miejscowego, zaś koordynacja przedsięwzięć o charakterze rozwojowym istnieje w Zintegrowanych Inwestycjach Terytorialnych i jest uwzględniania w RPO poszczególnych regionów. Wszystko powinno więc się opierać na zasadzie dobrowolności, a nie obligatoryjności.

Występujący po nim Jan Grabski stwierdził, że ustawa wskazałaby instytucję odpowiedzialną za nowe zadania, które jeżeli dotychczas były realizowane, to na zasadzie rozszerzenia nowych obowiązków gminy. Zwrócił także uwagę, że MF zdaje sobie sprawę z potrzeby dofinansowania tych zadań – pytanie tylko o mechanizm i wielkość środków. Odpowiadając na ten głos, Grzegorz Kubalski zaznaczył, że ustawa to projekt poselski procedowany w parlamencie, zaś kształt systemu dochodów podatkowych pozostaje w gestii posłów, którzy na razie przegłosowali 5% na nowe zadania, co znalazło się w dokumencie.

Wówczas Andrzej Porawski wrócił do kwestii planowania przestrzennego: 2 lata temu istniał jeden plan wojewódzki dla obszaru metropolitarnego. Dopiero po zmianach w ustawie o zasadach planowania polityki rozwoju, powstały plany w województwach, ale na tyle ogólne, że nie rozwiązują kwestii na poziomie gmin. Tymczasem plan wojewódzki może być pomocny przy opracowywaniu studium ramowego – ma on ten walor, że przyjmują je jednostki, których dotyczy, i jest wiążące dla studiów gminnych. Dlatego można wymusić koordynację, szczególnie dla ograniczenia procesu rozlewania się miast.

Następnie Dyrektor Biura Związku Miast Polskich zauważył, że w projekcie przedstawionym przez Grzegorza Kubalskiego potrzebny jest duży procent zgody na powstanie związku, a w mechanizmie jego tworzenia należy uzyskać podwójną większość, zarówno jednostek, jak i mieszkańców. Rada Ministrów definiowałaby granice związku metropolitarnego (potrzebne, aby ocenić, czy jest spełnione kryterium 70% gmin – oddzielnie powiaty, oddzielnie gminy). Największy problem pojawia się w stosunku do województw, bo powstaje nowy podmiot, bliższy gminom i powiatom. Nie zakłóca on jednak działania ZIT. Na to Grzegorz Grzelak ripostował, że w ZIT partnerem dla regionów nie są poszczególne miasta, ale stowarzyszenia, które zostały zawarte pomiędzy nimi. I to jest wystarczające rozwiązanie.

Pod koniec dyskusji zabrał głos przedstawiciel Związku Gmin Wiejskich. Według niego rodzi się pytanie, czy wprowadzając obligatoryjność, nie naruszamy konstytucyjnej zasady samodzielności (Grzegorz Kubalski tłumaczył, że w tym zakresie wiążąca jest wypowiedź TK, który nie wniósł zastrzeżeń do obligatoryjności związku, miał natomiast wątpliwości, że organ stanowiący nie ma związku z gminami podległymi, ale zgromadzenie, które składa się z delegatów poszczególnych jednostek, ją eliminuje). Konsultacje zaś powinien organizować organ wykonawczy, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Trzeba więc zmienić zapisy w propozycji ustawy na takie, które uznają, że konsultacje prowadzone są przez gminy, a nie rady. W odpowiedzi Szymon Wróbel z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji powiedział, że zmiana charakteru organu stanowiącego miałaby poważne konsekwencje – członkostwa w zarządzie nie da się bowiem łączyć z innymi funkcjami. W aktualnym modelu ustrojowym związków międzygminnych i powiatowych, organ wykonawczy może być złożony z przedstawicieli organu stanowiącego.

Ostatnią częścią obrad była propozycja stanowiska zespołu ds. ustrojowych, sformułowana przez Andrzeja Porawskiego. Zespół podtrzymał stanowisko strony samorządowej, ale jednocześnie oświadczył, że propozycje zawarte w załączniku mogłyby wyeliminować istotną część zastrzeżeń sformułowanych w tym stanowisku, a warunkiem akceptacji ustawy jest dodatkowe finansowanie zadań. Następnie zebrani dyskutowali na temat obligatoryjności: jedni uznali, że nie można poprzeć stanowiska, dopóki jest ten element, a inni, że obligatoryjność jest konieczna (np. wystarczy, że jeden powiat się wyłączy i zadanie transportowe staje się niemożliwe do sformułowania). Nie doszło więc do pełnego konsensusu.

Agata Dąmbska i dr Justyna Glusman dla Forum Od-nowa

Czytaj również