Zmieniają się czasy, potrzeba samorządu II generacji

Drukuj

Jako konsultanci „Raportu o stanie samorządności terytorialnej w Polsce” z zainteresowaniem zapoznaliśmy się z refleksjami prof. Jerzego Regulskiego dotyczącymi tego dokumentu. Pragniemy ustosunkować się do tych jego uwag, które bezpośrednio odnoszą się do tez Forum Od-nowa.

Między nami a prof. Regulskim panuje pełna zgoda odnośnie przyznania reformie samorządowej ogromnej roli w odbudowie potransformacyjnej Polski. Podobnie, jak bliska jest nam idea odejścia od resortowości i wzmocnienie swobody działania samorządu*. Jednak mamy poczucie, że dla niegdysiejszych twórców reformy przestały być widoczne implikacje dzisiejszej rzeczywistości: procesy demograficzne, kulturowe i społeczne. Że koncepcja samorządu gdzieś się zatrzymała.

W imię czego bowiem nie możemy weryfikować rozwiązań powstałych w latach 80., a wprowadzanych w życie w latach 90. XX wieku? Wówczas podstawową funkcją samorządu było odcięcie się od centralnego sterowania oraz zaopatrzenie mieszkańców w podstawowe usługi – wodę, energię, transport czy utrzymanie porządku. Obecnie pierwsza z tych ról nie uległa zmianie; nadal chodzi o prawo ludzi do samostanowienia na własnym terenie. Ale ta druga wygląda inaczej: mamy częściej i łatwiej migrujących z miejsca na miejsce obywateli oraz ludzi starszych, których w szybkim tempie przybywa. Dla młodych szansą na awans jest dobre szkolnictwo, a seniorzy będą wymagali większej pomocy. Czyli samorządy skupią się na edukacji i opiece społecznej.

Te wyzwania przynoszą konieczność rewizji początkowych zasad działania wspólnot lokalnych, w tym dostosowania podziału terytorialnego. Prof. Regulski na str. 3 pisze: „jeśli system ma funkcjonować efektywnie, to konieczne jest cykliczne podejmowanie interwencji” i „będą one [systemy] zawsze ewoluować, w wyniku zmieniających się warunków”. Zatem przeprowadzanie zmian jest warunkiem sine qua non funkcjonowania systemu. Dlaczego więc akurat podział terytorialny kraju mamy uznać za niezmienny? Przecież właśnie jest on i nieefektywny, i zmieniły się warunki: małe, wyludniające się gminy nie radzą sobie z dostarczaniem usług mieszkańcom i nie działa w nich efekt skali, więc usługi są droższe. Do tego mamy bardzo nieczytelny podział zadań pomiędzy gminami i powiatami, które często się dublują. Czy naprawdę chcemy piętrowych struktur o identycznych obowiązkach? Chyba dość podobnie zaprojektowano to w PRL. Społeczeństwo zaś stało się bardziej mobilne i wybiera miejsce zamieszkania zależnie od indywidualnych preferencji, co wpływa na mniejszą identyfikację ze wspólnotą lokalną. Teraz mieszkaniec jest członkiem wielu społeczności; samorząd to tylko jedna z nich.

O ile nie opowiadamy się za mechanicznym likwidowaniem powiatów (jak uczynił to prof. Regulski na str. 9: „oczywiście jest kilka powiatów wątpliwych. Można byłoby około dziesięć zlikwidować.”), to uważamy, że przyczyny ekonomiczne za jakiś czas zmuszą władze centralne do reorganizacji podziału terytorialnego. Zgadzamy się, że kwestia „łączenia gmin jest delikatna, złożona i nie wolno jej sprowadzać do kosztów usług” (str. 7). Tylko czy małe, zależne od pieniędzy „centrum” gminy mają funkcjonować na koszt innych, nie swoich podatników? Na to pytanie potrafiło sobie już odpowiedzieć wiele wysokorozwiniętych krajów. Powszechną tendencją jest konsolidacja najmniejszych i najsłabszych gmin.

Tu warto zauważyć, że zbyt często próbę dyskusji o podziale terytorialnym Polski przecina się argumentem o „sieci osadniczej”. Absolutyzowanie znaczenia tego pojęcia miało rację bytu w okresie, gdy człowiek rodził się i umierał w tym samym miejscu. Utrzymywanie tej historycznej reguły w warunkach mobilnej, zinformatyzowanej i płynnej rzeczywistości XXI wieku jest anachronizmem. W 2013 roku już nie trzeba tak budować sieci urzędów i sądów, by w jeden dzień można było dojechać do nich furmanką i wrócić. Mamy samochody i Internet. Do tego aktywnie poszukujemy pracy, migrujemy ze wsi do miast i z miast do gmin okalających, a ponad 2 mln z nas mieszka za granicą.

Pisząc o fiasku idei dobrowolnego łączenia gmin w Polsce wskazywaliśmy na dwa fakty: błędnie pomyślane dotychczasowe zachęty finansowe (zaproponowaliśmy inne – transfer budżetowy zamiast podwyższenia o 5% udziału w PIT) oraz system finansowania samorządów, który znaczną część środków dostarcza poprzez dotacje i subwencje. Nasz postulat zakłada urzędową konsolidację gmin dopiero wówczas, gdy dobrowolna nie przyniesie rezultatu, czyli np. po pięciu latach od obowiązywania nowych zachęt. Uważamy też, że gmin nie należy dzielić, czy przesuwać im granic, tylko łączyć w istniejącym kształcie.

Czego bowiem w dzisiejszym świecie oczekujemy od gminy? Dostarczania wysokiej jakości usług. Możemy umówić się, że zapłacimy za konkretną usługę każdorazowo lub będzie to regulowane podatkami. Możemy przyjąć, że stać nas tylko na niższy standard. Ale mamy prawo o tym decydować – my, mieszkańcy. Utożsamienie ze wspólnotą lokalną będzie zatem najsilniejsze poprzez więź ekonomiczną: płacąc podatek na rzecz swojego samorządu (lokalny podatek wydzielony z PIT, za czym opowiada się Forum Od-nowa) sprawiamy, że samorząd stanie się odpowiedzialny za wydatkowanie naszych pieniędzy oraz podejmowanie działań racjonalnych i zgodnych z naszymi potrzebami. Kryterium nie jest tu „usprawnienie zarządzania państwem”, jak przypisał nam to prof. Regulski (str. 7), ale zwiększenie odpowiedzialności samorządu i partycypacji obywatelskiej w jego funkcjonowaniu.

Prof. Regulski na str. 7 wskazuje również, że „wprowadzając samorządność chodziło nam właśnie o to, aby nie zarządzać państwem, aby umożliwić gminom, by zarządzały same sobą.” Ale samorządy są też częścią państwa i dlatego chodzi o to, by były filarem państwa sprawnie zarządzanego. Da się pogodzić wysoką autonomię samorządu w obszarze jego „tradycyjnych” zadań z funkcjami o typowo państwowym charakterze (oświata, pomoc społeczna).

Powinien to być samorząd II generacji, a nie nasilających się nieporozumień czy wręcz konfliktów w relacji mieszkańcy – władze lokalne – władze centralne. Wynikają one właśnie z dogmatów samorządu I generacji, który budowany był w opozycji do państwa. Bliska nam wizja samorządu II generacji będzie kiedyś musiała ustąpić następnej koncepcji. Bo systemy muszą się doskonalić i zmieniać, a w kwestii ich jakości musimy stale podejmować refleksję.

* Szczegółowe propozycje systemowe Forum Od-nowa znajdują się na naszych stronach internetowych: www.forumodnowa.pl.

Czytaj również